San Miguel de Tucumán, 28 de Octubre de 2008.-
Y VISTO: El presente juicio caratulado: “Padilla Ernesto José vs. Provincia de Tucumán s/ Especiales (Residual). Acción meramente declarativa”; de cuyo estudio
969/2008
R E S U L T A :
I. 1.- Ernesto José Padilla, en carácter de legislador provincial, promovió una acción meramente declarativa de certeza (art. 282 del CPCCT) contra la Provincia de Tucumán con el objeto de que se ponga fin al estado de incertidumbre generado por el Poder Ejecutivo de la Provincia, en relación a la devolución de cinco leyes sancionadas en la sesión legislativa del 12 de marzo de 2007. Expuso que el PE, desconociendo la eficacia constitucional de las potestades ejercidas por la Honorable Legislatura en la sesión referida, devolvió las cinco leyes sancionadas sin ejercer la facultad de vetarlas o promulgarlas, lo que genera duda sobre la vigencia de esos textos legales.
I. 2.- Explicó que el 12 de febrero de 2007 la Honorable Legislatura de la Provincia en sesión especial extraordinaria, sancionó cinco proyectos de ley (sobre modificación de la ley provincial de partidos políticos; modificación del régimen electoral; reconocimiento de la movilidad porcentual de los haberes a los jubilados y pensionados transferidos a la Nación; autarquía financiera de los Poderes Legislativo, Judicial y H. Tribunal de Cuentas, y sobre la facultad del Poder Ejecutivo de intervenir los organismos autárquicos del Estado). Expresó que en tiempo hábil el Poder Ejecutivo ejercitó su potestad de veto consagrada en el art. 71 de la Constitución de la Provincia y a esos efectos, emitió los decretos 450/14 MGyJ, 451/14 MGyJ, 374/1, 415/3 ME y 375/1, recibidos en la Honorable Legislatura en las fecha 26/02/07, 26/02/07, 22/02/07, 23/02/07 y 22/02/07, respectivamente.
Señaló que ante la imposibilidad de lograr la concurrencia de los 2/3 de votos exigidos por el artículo 74 de la Constitución Provincial, la mayoría parlamentaria que había votado los proyectos vetados, optó por no insistir y en consecuencia, el 1 de marzo los mismos caducaron de conformidad al art. 2 de la ley 6.846. Añadió que lo expresado dejaba expedita la vía habilitada por el artículo 75 de la Constitución, por lo cual en la sesión del 12 de marzo de 2007, la Honorable Legislatura trató y dio sanción a esos proyectos, con lo cual cobró vigencia el imperativo constitucional que impone al Poder Ejecutivo el deber de promulgarlos. Manifestó que en lugar de ello, los devolvió argumentando que no habían sido votados por los 2/3 de los miembros presentes, y que se estaba transitando el mismo año parlamentario en el cual tuvo lugar la originaria sanción de los mismos proyectos respecto de los cuales había ejercido su facultad de veto.
Remarcó que el Poder Ejecutivo decidió no vetar (pues no lo podía hacer) ni promulgar los textos sancionados, y habilitó una tercera vía que repele toda lógica, generando un estado de incertidumbre, de gravedad y conflicto institucional. Ante estos hechos, expuso dos interrogantes que resumió como “la esencia de la incertidumbre que reclama remover” a esta Corte. El primero, si de acuerdo con el art. 71 C.P. puede el Poder Ejecutivo devolver proyectos sancionados por el Poder Legislativo sin vetarlos o promulgarlos. El segundo interrogante que plantea, consiste en dilucidar si fueron sancionados regularmente los textos legales en cuestión a la luz de la Constitución, las leyes y el reglamento de la Honorable Legislatura.
Sintetizó su postura expresando que la Honorable Legislatura ejerció en tiempo y forma constitucional la facultad que le confiere el artículo 75 C.P. en la sesión del 12 de marzo de 2007, y que los proyectos sancionados en esa oportunidad hoy son leyes vigentes. Expresó que los proyectos sancionados el 12 de febrero de 2007 caducaron luego de ser vetados, pues el 1 de marzo caducó la facultad de insistencia prevista por la Constitución. Resaltó que en la sesión del 12 de marzo la Honorable Legislatura sancionó las mismas leyes vetadas, logrando concurrencia de votos de la mayoría absoluta de los miembros presentes. Advirtió que esta sanción se efectuó en un nuevo año legislativo o parlamentario diferente al de aquél en el que fueron vetadas las primeras leyes, puesto que el año parlamentario finaliza el último día de febrero y el nuevo se inicia el 1 de marzo. Sostuvo que al devolver los proyectos sin vetarlos o promulgarlos, se produjo la promulgación tácita o ficta del art. 71 de la Constitución Provincial. Afirmó que, en definitiva, las leyes analizadas se encuentran vigentes.
En relación a la posición del Poder Ejecutivo, señaló que devolvió los textos sancionados con el argumento de que debieron ser sancionados con el voto de los 2/3 de los miembros presentes en la sesión legislativa del 12 marzo de 2007. El accionante explicó el motivo por el cual a su criterio no eran necesarios los 2/3 de votos, en base a que la Constitución en su artículo 75, se refiere al año parlamentario.
Finalmente, solicitó que se ordene una medida cautelar que suspenda las elecciones generales, pues de otro modo cabría la posibilidad de que se agravien derechos adquiridos por estar modificada la legislación electoral y de partidos políticos.
En la resolución n° 206 de fecha 4 de abril de 2007 (fs. 17) este Tribunal declaró su competencia para entender en la presente causa y desestimó la cautelar solicitada.
I. 3.- Corrido traslado de la demanda mediante la resolución del 17 de abril de 2007 (fs. 21) se presentó el letrado Alejandro Torres, abogado de la Fiscalía de Estado como apoderado de la Provincia, e interpuso excepciones previas. Planteó la incompetencia de este Tribunal para seguir entendiendo en la causa y solicitó su remisión a la Sala que por turno corresponda de la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo. Expuso dos argumentos. Primero, que esta Corte se arrogó una competencia que no le corresponde atento a la clara norma del art. 120 de la Constitución provincial reformada en 2006, desde que dicha norma establece la única competencia de ese Tribunal, que no puede ser modificada, variada o ampliada por ninguna norma de rango inferior a la Constitución. Como segundo argumento, sostuvo que por el principio de eventualidad, el enfoque de la litis del Sr. Ministro Fiscal seguido por la Corte, no se ajusta al planteo de la parte actora, ni a la norma vigente, generándose una decisión carente de sustento normativo válido, contraria a precedentes similares.
Planteó como excepción de previo y especial pronunciamiento, la falta de legitimación manifiesta para obrar por ausencia de relación jurídica, de caso o causa, y de daño. En relación a la primera, indicó que el actor se considera plenamente legitimado para el ejercicio de la acción por cuanto, en su calidad de parlamentario, está investido de la potestad de aportar su voto para la sanción de las leyes, en el caso en el que por la devolución de los proyectos, se produjo un estado generalizado de incertidumbre, de gravedad y conflicto institucional, que excede la individual aspiración de certeza de su parte, y se proyecta en toda la ciudadanía. Sostuvo que no puede admitirse que el actor haya iniciado la presente acción en representación de la ciudadanía, de los jubilados, de los entes autárquicos o de los partidos políticos, y que aún cuando pueda invocar su calidad de representante del pueblo por su investidura parlamentaria, carece de legitimación para interponer esta acción. Añadió que esa condición tampoco lo legitima para actuar en representación del Poder Legislativo o en resguardo de la división de poderes ante un eventual conflicto el Poder Ejecutivo y el Legislativo, toda vez que el actor no lo representa en juicio.
En relación a la ausencia de caso o causa, expuso que de los términos de la demanda, es fácil advertir que el actor se desenvuelve dentro del plano de lo hipotético, con una interpretación personal y hasta forzada del texto constitucional, por lo que sus pretensiones carecen del interés concreto inmediato y sustancial que requiere la formación de una causa, caso o controversia.
Respecto a la ausencia de daño, sostuvo que la admisibilidad de la vía requiere un interés actual, y que el actor incurre en un desacierto cuando considera que la conducta del Poder Ejecutivo inflinge un daño real, no sólo a los que ejercieron la facultad de sancionar las leyes, sino también a quienes son titulares de los derechos y obligaciones emergentes de los textos objeto de la presente acción. Advierte que se trata de proyectos de ley en los términos del art. 71 constitucional, por lo que no pueden ser promulgados ni publicados y en consecuencia no puede afirmarse que hayan creado derechos y obligaciones según los arts. 2 y 3 del Cód. Civil. Agregó que no puede sostenerse que por la decisión del Poder Ejecutivo de no promulgar ni publicar y devolver los textos en cuestión, el legislador Padilla se haya visto impedido en el desempeño de sus funciones, y menos aún que de ello derive daño para el actor. Señaló que el legislador no invocó en estas actuaciones la razón por la cual la falta de promulgación de las cinco leyes le afecta o agravia algún derecho personal o personalísimo. Agregó que la mera disconformidad con el procedimiento empleado por otro poder del Estado, no le otorga legitimación individual para accionar por declaración de certeza. Advierte que tampoco la Honorable Legislatura cuenta con legitimación activa para accionar del modo propuesto, en tanto carece de un interés lesionado por la decisión del Poder Ejecutivo de devolver los proyectos.
I. 4.- Este Tribunal en la resolución n° 501 del 22 de junio de 2007 (fs. 48), rechazó la excepción de incompetencia y declaró inadmisible la falta de legitimación manifiesta porque no está prevista en la ley procesal en esa etapa del proceso, “sin perjuicio de la posibilidad de su reformulación y resolución en las oportunidades pertinentes”.
I. 5.- En su contestación, la parte demandada negó todas y cada una de las pretensiones del actor, y expuso su versión de los hechos. En relación a la admisibilidad de la acción, aclaró que el control de constitucionalidad de la Corte Suprema sólo debe realizarse en las “causas” en que se hubiere controvertido la constitucionalidad de las leyes, decretos o reglamentos que estatuyen sobre materias regida por la misma (arts. 24 y 120 de la Constitución Provincial). Expresó que en consecuencia, la solución del caso sólo puede tener efectos en la concreta situación del hecho y en lo relativo a determinado bien en relación al cual fue planteada la acción. Recordó que la Constitución provincial otorga al Poder Judicial el control difuso en los “casos” o “causas” en los que una parte legitimada debe demostrar la inconstitucionalidad de la norma o acto que le ocasionan un perjuicio, y que dicho perjuicio sólo puede repararse con una decisión favorable. En este sentido, remarcó que uno de los requisitos de admisibilidad intrínsecos de la pretensión es el interés procesal, es decir, la satisfacción en el caso concreto del derecho que funda la acción.
Con estas premisas, sostuvo que en el caso la legitimación procesal alegada se circunscribe a su condición de legislador provincial investido de la potestad de aportar su voto para la sanción de leyes y, en particular, de los textos del 12 de marzo de 2007. Recordó que la CSJN ha sostenido que la calidad de legislador no legitima a una persona para actuar en resguardo de la división de poderes ante un eventual conflicto entre normas dictadas por el poder ejecutivo y leyes sancionadas por el congreso. Afirmó que el actor carece de legitimación para solicitar al Poder Judicial que declare la vigencia de normas irregularmente sancionadas, puesto que pretende la aprobación de proyectos eludiendo el procedimiento previsto por la Constitución Nacional para la sanción de una ley.
En relación a la legitimación fundada en la defensa de los derechos de la ciudadanía ante un estado de incertidumbre, indicó que se debe analizar los cinco proyectos sancionados el 12 de febrero de 2007. En este sentido, recordó que los proyectos relativos al régimen electoral y de intervención de los entes autárquicos fueron vetados parcialmente por los decretos n° 450/14-MGyJ y n° 374/1; advirtió que el primero de los decretos observó los artículos 14, 16, 17 inc. i, 20 segundo párrafo, 25 al 33, 41, 44 al 48, 50 y 56, 52, y 56, y que lo restante fue promulgado como ley n° 7.876; el segundo decreto vetó los arts. 3, 8 y 9 del proyecto, que fue publicado como ley n° 7.878. Manifestó que la Legislatura no cumplió con el deber establecido en el art. 72 de la Constitución, de tratar dentro de los quince días hábiles el veto parcial. Señaló que esa situación indica que la pretensión es improcedente, puesto que no se cumplió con la carga procesal de demostrar que en la Honorable Legislatura se hubiese bregado para tratar dentro de los quince días hábiles el veto parcial de un proyecto de ley, lo cual habilita al P.E. a cuestionar la regularidad del procedimiento llevado a cabo en la sanción del 12 de marzo de 2007.
Sobre esta cuestión concluyó que el daño debe ser consecuencia de una conducta de la parte demandada, por lo que cabe desestimar la legitimación del actor si no demuestra el cumplimiento por parte de la H. Legislatura del procedimiento previsto con la Constitución.
Respecto al proyecto de ley n° 06/2007 por el que se reconocía y garantizaba el derecho a la movilidad y porcentualidad de los haberes previsionales, señala que fue vetado por el decreto n° 375/1, en razón de que viola el convenio de transferencia, pues impuso a la Provincia obligaciones de pago hacia los beneficiarios de jubilaciones y pensiones, tanto actuales como las que se reconozcan en el futuro. Recordó las condiciones de la transferencia del sistema provisional provincial a la Nación, citó jurisprudencia y remarcó que el proyecto sancionado el 12 de febrero de 2007 se aparta del compromiso asumido por la Provincia, lo que impuso la obligación de vetarlo por ser violatorio del principio de supremacía (art. 31 de la CN). Afirmó que por ello no quedó demostrado el daño concreto que provocaría la falta de vigencia de esta norma.
Al referirse al proyecto de ley n° 04/2007 en el que se sustituyó el art. 2 de la ley 6.930, indicó que la pretensión es improcedente puesto que se compromete la garantía de imparcialidad.
Luego de una detallada exposición sobre los antecedentes de la ley 6.846, subrayó que en su actual articulado esta ley establece que: “los proyectos de ley que el Poder Ejecutivo devuelva observados y que la Legislatura no insista en los términos del artículo 69 de la Constitución de la Provincia, se tendrán por caducados el 1 de abril del año parlamentario siguiente al de aquel que se produjo el veto” (art. 2).
Desde otra perspectiva, indicó que en virtud de la doctrina que surge de los artículos 5, 121, 122 y 123 de la Constitución local, cada Provincia tiene derecho a dictar su propia constitución, y por ello queda excluida cualquier equiparación que se pretenda realizar con relación al régimen previsto por la C.N. para el funcionamiento del Congreso de la Nación, y a las eventuales regulaciones en el orden nacional del año parlamentario. Señaló que la C.N. no sólo no define lo que es un año parlamentario, sino que simplemente hace alusión a períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias. Afirma que el concepto de año legislativo es contingente, y no goza de jerarquía constitucional, como se colige de la causa “Bussi Antonio Domingo c Estado Nacional”. Expresó que todo plazo de caducidad previsto por una norma de jerarquía infra constitucional es contingente pues está sujeto a la voluntad de mayorías políticas transitorias, y, por lo tanto, resulta insuficiente para fundar una interpretación constitucional.
Explicó que el período de sesiones ordinarias en la actual Constitución transcurre entre el 1 de marzo y el 30 de junio y desde el 1 de septiembre al 31 de diciembre inclusive de cada año (art. 52 de la Constitución Provincial). Añadió que se conceptualiza a las sesiones extraordinarias como aquéllas que tienen lugar cuando son convocadas por el P.E. fuera del período de sesiones ordinarias. Expresó que aún cuando el período de sesiones ordinarias fue ampliado, siempre se exigió el transcurso del tiempo para impedir que un proyecto vetado por el P.E. pudiera ser insistido por la Legislatura sin mayoría especial, ya que en defecto de este último requisito no puede repetirse en las sesiones de ese año, sino que únicamente en las sesiones del año siguiente puede insistirse idéntico proyecto con mayoría absoluta. Señaló que entre el 12 de febrero y el 12 de marzo de 2007 no transcurrió más que un mes, y que es indiferente que se trate de sesiones ordinarias o extraordinarias. Interpreta que el concepto de año parlamentario no tiene jerarquía constitucional, y es susceptible de modificación por el Poder Legislativo, a la vez que señaló que actualmente el plazo de caducidad para un proyecto vetado por el P.E. opera el 1 de abril del año parlamentario siguiente al veto.
Remarcó que los cinco proyectos fueron vetados en febrero de 2007; que el plazo de caducidad previsto por el art. 2 de la ley n° 6.846 precluyó el 1 de abril de 2007; que el Poder Legislativo insistió con idénticos proyectos el 12 de marzo sin que los mismos hubieran caducado y que tal insistencia fue aprobada con mayoría absoluta, en infracción a lo que exige la Constitución, que la aprobación se efectúe con los dos tercios de los votos (art. 74 de la Constitución Provincial). Por ello afirmó que los proyectos en cuestión son nulos de nulidad insalvable pues violan el procedimiento previsto por la Carta Magna provincial para la sanción de las leyes.
Citó como tercero a la Administración Nacional de Seguridad Social (A.N.Se.S), ofreció pruebas e hizo reserva de caso federal.
La causa fue abierta a prueba, y se agregó la producida. A fojas 196 y 202 se encuentran los alegatos de la parte actora y la parte demandada respectivamente, y se ordenó la vista al señor Ministro Fiscal cuyo dictamen está fue agregado a fojas 519; y
C O N S I D E R A N D O:
II.- Conforme a los términos en los que quedó trabada la litis, y atendiendo a razones metodológicas, corresponde analizar, en primer lugar, el cuestionamiento a la legitimidad del accionante, para luego tratar la cuestión de fondo.
II. 1.- Como se ha dicho en reiteradas oportunidades acerca de la legitimación, el requisito de "parte particularmente interesada" a que alude el precepto del art. 7 del Código Procesal Constitucional, que opera como presupuesto de admisión de la acción, exige la acreditación del "interés del reclamante", lo que significa que sea titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo en trance de ser menoscabado y respecto del cual se halle legitimado para solicitar la intervención de esta Corte. Por lo tanto, el interés se tipifica cuando quien acciona es la persona afectada por la aplicación de la norma que se reputa inconstitucional.
Cabe entonces indagar si resulta suficiente la invocada calidad de legislador que participó en el proceso de creación de las normas que hoy se encuentran cuestionadas, para promover la presente acción. Cabe señalarse que este Tribunal en la sentencia del 4 de abril del 2007 precisó el objeto del litigio indicado que: "...lo constituye, la decisión del Poder Ejecutivo de no promulgar las leyes sancionadas por el Poder Legislativo y devolverlas, actividad concerniente a la tercera etapa del procedimiento legislativo, la de la eficacia de la ley, aquélla de la promulgación y publicación; conducta que se habría originado, según lo afirmado por el actor, en la errónea interpretación que hace el Poder Ejecutivo del significado de la frase del art. 75 de la Constitución provincial ‘sesiones del año siguiente’, diferente a la del Poder Legislativo y que refiere, directamente, a la actividad legislativa correspondiente a la segunda etapa del procedimiento parlamentario, la fase constitutiva o de sanción del proyecto de ley” (fs. 18).
En el caso de autos un legislador reclama ante el Poder Judicial lo que considera una interferencia ejecutiva en el proceso legislativo. Al respecto se debe adelantar que los parlamentarios tienen un interés directo en el desarrollo del proceso legislativo, más aún cuando su voluntad coincide con la mayoritaria del cuerpo. Un impedimento por parte del Ejecutivo para que su actuación tenga eficacia, afectaría directamente a los legisladores que impulsaron esas normas en dos planos: por un lado, como integrante de un poder cuyo funcionamiento se encontraría entorpecido; por otro, por la afectación directa que tendría la actuación de cada uno de los que tomaron la decisión de impulsar las normas en el supuesto de que se anulara su voluntad.
En este sentido, el jurista Germán J. Bidart Campos indicó: “En verdad, cada diputado y cada senador, en cuanto integran un órgano colegiado que es la cámara de su pertenencia, invisten un interés propio, que a lo mejor podríamos calificar como ‘derecho de función’ (derecho a ejercer la función que como propia del Congreso comparten con los demás miembros del mismo). Este protagonismo compartido reviste, a nuestro juicio, entidad suficiente para admitir que cada vez que un legislador, o varios, entiendan que se está sustrayendo al Congreso el ejercicio de una competencia que le incumbe, como órgano colegiado y complejo, ese legislador y esos legisladores disponen de legitimación para acudir a la justicia y para reivindicar la posibilidad de participar en la decisión congresional impedida u obstruida por interferencia del Poder Ejecutivo. Que la Cámara o el Congreso, en cuanto órganos, pudieran también tener legitimación, no alcanza para negar la individual de los legisladores. (...) estamos convencidos que cada diputado y cada senador debe contar con la posibilidad de aquella participación personal en la decisión colectiva que, por supuesto, se forma mediante las mayorías requeridas por la Constitución en cada caso... (Germán J. Bidart Campos, “La legitimación procesal activa de los legisladores”; La Ley, tomo 1997-F pág. 564).
Esta acción tiene como objeto la impugnación de una actuación irregular del P.E. que impediría que la voluntad de los legisladores tenga efecto. En consecuencia, de acuerdo con los términos de la demanda, se está invocando la afectación a la propia función y, en particular, al derecho que tiene cada legislador de que su voto tenga eficacia.
En este sentido, la Corte Suprema de los Estados Unidos también ha admitido en diversos casos la legitimación de los parlamentarios para presentarse ante la justicia. En el caso “Coleman v. Miller”, un grupo de senadores del estado de Kansas se presentó ante la Corte Suprema de Justicia por considerar que el modo en que se había resuelto una votación empatada sobre una enmienda a la Constitución, mediante la decisión del Gobernador del Estado ejerciendo la presidencia del Senado local, había sido irregular. El máximo tribunal de los Estado Unidos sostuvo en relación a la legitimidad que: “....pensamos que estos senadores tienen un interés simple, directo y adecuado en mantener la efectividad de sus votos". Allí la Corte sostuvo que si tal procedimiento fuese inválido de acuerdo con el ordenamiento local -para lo cual reenvió la causa a la instancia inferior- los legisladores demandantes tenían legitimación ya que, en tal supuesto, "sus votos negativos a la ratificación de la enmienda habían sido privados (inconstitucionalmente) de validez” (U.S. Supreme Court, “Coleman v. Miller”, 307 U.S. 433).
En conclusión, en el presente caso, y de acuerdo con los términos de la demanda, se impugna un acto del P.E. que dejaría sin valor la actuación de la mayoría parlamentaria, lo cual configuraría no sólo una afectación a la Legislatura en su función esencial, sino, también, una injerencia y una afectación personal a los derechos y a la función de cada uno de los legisladores que intervinieron en la decisión de aprobar los proyectos. Por tal motivo, la calidad de legislador resulta suficiente para legitimar la pretensión, al encontrarse afectado un interés personal y subjetivo del actor.
III.- Al abordar la cuestión de fondo propuesta, corresponde, en primer término y previo a todo análisis, establecer en qué situación se encuentran las leyes sancionadas, para después poder precisar si la actuación de los poderes respecto a esta normativa se realizó en el marco de lo que establece nuestra Constitución Provincial.
III. 1.- Sobre el primero de los puntos propuestos, el actor señaló en su escrito que el conjunto de normas sancionadas el 12 de marzo de 2007 fueron devueltas simplemente por el PE sin haber sido vetadas ni promulgadas y, en consecuencia, se encuentran en una situación completamente irregular.
En este sentido, puede recordarse que la Constitución Nacional en su art. 80 expresa que: “Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días...”. Igualmente, el art. 71 de nuestra Constitución Provincial habla de que el ejecutivo podrá en 10 días “... oponerle su veto, que podrá ser total o parcial en forma fundada; si una vez transcurrido el mismo no ha hecho la promulgación ni los ha devuelto con sus objeciones a la Legislatura se considerarán ley de la Provincia”.
También, debemos recordar que el PE al devolver las normas sancionadas el 12 de marzo de 2007 a través de sus decretos n° 834/ 14- MGYJ-07, n° 835/ 14- MGYJ-07, n° 836/3- 07, n° 833/21-MSP-07 y n° 837/1-07, entre otras observaciones, expresó: “Que según se desprende de los textos comunicados al Poder Ejecutivo, la H. Legislatura no ha observado el debido procedimiento constitucional, no ha respetado el sistemas de mayorías indicado en el acápite anterior, toda vez que no sólo no consideró el veto, sino que se limitó a reproducir los textos vetados, dándole tratamiento de Ley, pese a no contar con los 2/3 de votos presentes, necesarios para su sanción...Que es necesario aclarar que en el juego armónico de los arts 74 y 75 de la Constitución Provincial, el proyecto no podía sancionarse como tal con una mayoría inferior a la antes indicada en las sesiones del corriente año, ya que es de aplicación el Art. 74 mencionado; caso contrario, debía esperarse las sesiones del año siguiente, es decir 2.008, en cuyo supuesto, y si se trataba del mismo texto, bastaba solamente contar con los votos de la mayoría absoluta para transformarse en ley (...)”. ”Que el Poder Ejecutivo entiende que el sustantivo ‘año’ que contienen ambos artículos define al período de doce meses, contados a partir de día 1 de enero al 31 de diciembre ambos inclusive, según el calendario gregoriano, como lo dispone el Art. 23 y cc. del Código Civil, de jerarquía institucional superior a la Constitución local (...)” “Que en razón de ello, el proyecto votado en el mismo año calendario en que se produjo el veto, sin contar con la mayoría exigida por el Art. 74, tiene un vicio constitucional que lo invalida en forma insanable, razón por la cual carece de toda entidad jurídica para ser considerado un ‘proyecto de ley con sanción de la Legislatura’, en los términos de los artículos 71 al 76 de la Constitución Provincial.” (cfr. fs. 441).
Al confrontar los textos de la Carta Magna Nacional y Provincial en los cuales se describe las características del veto, se puede colegir que no se han establecido requisitos sacramentales para la actuación del PE, simplemente se requiere la devolución de las normas fundando las razones de ese acto. Una lectura completa de los decretos mencionados permite advertir una oposición fundada exponiendo motivos por los cuales se tornaba imposible su promulgación. En consecuencia y a la luz de los textos constitucionales, este conjunto de decretos sin duda constituyen vetos parciales y totales a las normas dictadas por la Legislatura, a pesar de que en su texto no aparezca la fórmula “veto”. En este sentido, el jurista Néstor Pedro Sagüés afirmó: “El veto se ha instrumentado históricamente por medio de un mensaje, pero a veces mediante un decreto presidencial, que en vez de decir francamente que veta un proyecto de ley, en ocasiones declara que lo observa. En tal sentido puede leerse al decr. 769/89, que veta parcialmente el proyecto de ley 23.697, de emergencia económica.” (Néstor Pedro Sagüés, “Elementos de Derecho Constitucional”, Ed. Astrea, 2da. Edición, Buenos Aires, 1997, tomo I, pág. 431).
Esta interpretación resulta ajustada a la normativa vigente, puesto que la Constitución Provincial y la Nacional no admiten una tercera vía en la cual una norma devuelta con fundamentos suficientes y no promulgada no se considere veto. En nuestra sistemática constitucional no cabe tal posibilidad, pues la regulación del proceso de formación de las leyes no admite actuaciones de los Poderes fuera de tal esquema. Una interpretación en contrario abriría la posibilidad de que se forme una especie de “limbo” normativo en el cual se coloquen las normas sancionadas por la Legislatura que no sean promulgadas por el PE, lo que resulta totalmente opuesto a la regulación constitucional.
Resultaría absurdo sostener que tales actos no constituyen un veto, si los mismos contienen todos los elementos que conforman un veto, es decir, la manifestación de la voluntad del Poder Ejecutivo de oponerse a normas sancionadas por la Legislatura mediante una devolución fundada, con la consecuente no promulgación de esos proyectos.
Por lo hasta aquí expresado, la cuestión litigiosa planteada está centrada en determinar si el Ejecutivo se encuentra facultado para vetar nuevamente un conjunto de leyes que previamente habían sido vetadas.
III. 2.- Antes de ingresar al tratamiento de esta cuestión central, se debe remarcar que su análisis y solución no pueden ceñirse a una interpretación gramatical, sino que debe responder a un análisis integral de las facultades legislativas del Poder Legislativo (PL) y del veto del Poder Ejecutivo (PE). Ello requiere de una reflexión que permita resguardar el equilibrio y la naturaleza de la relación entre ambos poderes, interpretando el caso desde la perspectiva histórica de la voluntad del constituyente, y considerando el sentido técnico-jurídico de las normas en cuestión, la relación sistemática con los principios fundamentales del ordenamiento constitucional, la observación del contexto y la ponderación axiológica que nutre a la validez del derecho.
Sobre este tema, debemos recordar que al igual que la Constitución Nacional, nuestra Carta Magna Provincial otorgó al Ejecutivo el derecho de iniciativa en la presentación de proyectos legislativos, y la facultad de observar en todo o en parte un proyecto de ley. De allí que la sanción de una ley sea un acto complejo que prevé la intervención de ambos poderes del Estado, siendo esta actuación conjunta parte del sistema de frenos y contrapesos tendiente a evitar el desborde y la concentración del poder.
Así lo pone de resalto Agustín de Vedia, cuando expresa que el veto no es sino "una nueva apelación al raciocinio tranquilo del país, interpuesta por el Presidente, apoyado en la minoría" (citado por Vítolo, Alfredo M. en “El veto y la promulgación parcial de las leyes”, La Ley 2000-D, 1097). El veto del PE, entonces, representa un instituto esencial en la arquitectura institucional, en razón de que delinea el espacio en el que interactúan los Poderes Ejecutivo y Legislativo al sancionar leyes. “Correr aunque más no sea en fracción pequeña los límites de actuación, puede llegar a producir una ruptura grave en el sistema” (Suprema Corte de Buenos Aires, en el caso “Fiscal de Estado S/ inconstitucionalidad del decreto 5092/89, sentencia de fecha 11 de marzo de 1997- voto del doctor de la Cruz; Lexis n° 70003076).
En este sentido, resulta esclarecedor precisar cuál es el fundamento democrático institucional para conferir al Poder Legislativo la posibilidad de superar el veto del Ejecutivo. Los constituyentes consideraron adecuado que, en el juego de poderes, los legisladores pudieran superar esta oposición mediante dos vías. Una, mediante una nueva votación de los legisladores con una mayoría especial compuesta por dos tercios de los votos para que la ley sea promulgada. Esta insistencia con un número mayor de representantes refleja una mayor legitimidad democrática. En efecto, al ser visiblemente mayoritaria la voz de representantes del pueblo que sostienen la necesidad de dictar dicha norma, se supera la voluntad minoritaria del presidente o el gobernador. La otra vía prevista en la Constitución es la reedición y aprobación por mayoría simple de la misma ley en las sesiones del año siguiente; en este caso el P.E. ya no puede vetar. Si bien las razones democráticas de la primera de las vías son evidentes, los fundamentos para implementar la segunda posibilidad requiere de un análisis más profundo, para lo cual resulta útil examinar la cuestión desde una perspectiva histórica.
Para ello, debemos remontarnos a la Constitución de la Provincia de Tucumán de 1856, la primera que rigió nuestra provincia luego de la institucionalización de la Republica a través de la Constitución Nacional de 1853. Este texto estableció un sistema por el cual los legisladores permanecían dos años en sus funciones, pero cuyos integrantes eran renovados todos los años en un 50 % (art. 16). En la Constitución Provincial de 1884 se crearon dos Cámaras (diputados y senadores) cuyos integrantes eran renovados, al igual que en la Constitución de 1856, parcialmente cada año (arts. 64 y 70); ello significaba que todos los años había elecciones que modificaban y actualizaban la representación popular. En este último texto también se incorporó en el artículo 102 la posibilidad, inexistente en la Constitución de 1856, de que si la Legislatura insistía con una ley vetada en las sesiones del año siguiente, el Ejecutivo no podía ejercer esta facultad de oposición. Las razones de esta nueva posibilidad estaban fundadas en el sistema de recambio anual en la composición de la legislatura. En efecto, al renovarse anualmente los integrantes de las Cámaras, la insistencia en la sanción de una norma con una “nueva” Legislatura expresaba que el pueblo confirmaba la necesidad de que la norma vetada sea promulgada. La preeminencia de la legitimidad democrática de la Legislatura frente al Ejecutivo estaba dada por la relación inmediata que se producía entre la voluntad popular expresada en las elecciones que renovaban las Cámaras, frente al gobernador que sustentaba una legitimidad más alejada en el tiempo. De este modo, si el pueblo expresaba nuevamente su voluntad de sancionar una norma, resultaba más adecuado a los principios de soberanía popular y representación, que el PE no pueda volver a oponerse.
En la Constitución Provincial de 1907 se modificó la forma de renovación de las Cámaras (cada dos años, arts. 39 y 44). Sin embargo, se mantuvo la posibilidad de reeditar el proyecto de una ley vetada por el Ejecutivo en las sesiones del año siguiente. Este criterio es el que se trasladó sin modificación alguna a la Constitución de 1990 y permaneció en la actualmente vigente sancionada el 6 de junio de 2006. Resulta necesario, entonces, preguntarnos cuál fue la razón por la cual los sucesivos constituyentes mantuvieron esta posibilidad. Se debe recordar que la interpretación de una norma debe tender a darle sentido, lógica y coherencia dentro del esquema en que se encuentra, partiendo de la base de que existe una presunción de la existencia de un “sentido” en ellas.
En el actual sistema, la subsistencia de la facultad del Poder Legislativo de superar el veto del P.E. mediante la reedición de una ley, tiene el sentido de darle al P.L. la oportunidad de una nueva reflexión luego de un lapso de tiempo prudencial. De este modo, a través de una nueva deliberación, discusión y merituación, la voluntad popular surgirá con un mayor fundamento y mayor maduración, lo que le impedirá al PE oponerse a una nueva y más meditada decisión parlamentaria. Mientras que en el sistema anterior a 1907 el fundamento de esta facultad legislativa estaba en la modificación de la composición de las Cámaras, en las Constituciones posteriores el fundamento está dado por el transcurso del tiempo existente entre dos períodos de sesiones ordinarias, lo que posibilita una mayor reflexión por parte de los representantes del pueblo. Una interpretación en contrario, dejaría sin sentido las normas citadas y, en consecuencia, desnaturalizaría la función del veto tornando absurda e infundada esta facultad legislativa del PE.
III. 3.- A partir de estos presupuestos, y en pos de mantener la coherencia conceptual e institucional de nuestra Carta Magna, se debe analizar las sesiones en las que se votaron las normas en conflicto, para establecer la oportunidad en la cual podía ser renovado el intento legislativo ante una ley vetada (art. 74), y determinar a continuación si el Ejecutivo podía ejercer nuevamente su facultad de veto (art. 75).
En relación esta cuestión, se puede adelantar que la palabra “año” a la que hacen referencia los artículos citados está referida al año legislativo correspondiente a las sesiones ordinarias. En efecto, la expresión “sesiones de ese año” y “sesiones del año siguiente” de los arts. 74 y 75 en el actual texto constitucional, deben ser interpretados teniendo en cuenta el contexto del andamiaje institucional, es decir, el modo en que se inserta la expresión en relación del resto del articulado constitucional. Resulta pertinente recordar que el texto del art. 52 de la Constitución local expresa lo siguiente: “La Legislatura se reunirá el 1º de marzo de cada año en sesiones ordinarias las que durarán hasta el 30 de junio, inclusive. Volverá a reunirse en un segundo período ordinario de sesiones el 1º de septiembre hasta el 31 de diciembre, inclusive”. Advertimos que esa extensión de las sesiones ordinarias hizo que las expresiones “año legislativo ordinario” y “año calendario” coincidan y puedan ser interpretadas prácticamente como sinónimos.
En consecuencia, resulta lógico, dado el esquema actual, sostener que la expresión “sesiones del año siguiente” se refiera al período de sesiones ordinarias y no a otras. Tal es el caso del art. 73 que hace alusión a la clausura de sesiones del cuerpo, en obvia alusión al período ordinario.
En el ámbito nacional, también se interpretó la expresión “sesiones de ese año” y “sesiones del año siguiente” a la luz del art. 81 de la CN, el cual en forma similar a nuestra carta magna expresa que ningún proyecto “podrá repetirse en las sesiones de aquel año”. En este sentido, la doctrina ha sido coincidente con lo expresado al afirmar que debe entenderse como el período de sesiones legislativas ordinarias del año siguiente.
Basta citar al jurista Humberto Quiroga Lavié, quien sostuvo que la expresión “podrá repetirse en las sesiones de aquel año” significa que: “...no puede volver a iniciarse hasta el nuevo período ordinario de sesiones; es decir que no se puede tratar en la de prórroga ni en las extraordinarias correspondientes a ese año legislativo” (Humberto Quiroga Lavié y otros en “Derecho Constitucional Argentino”, Ed. Rubinzal Culzoni, 2001, Tomo II, pág. 1055). Se puede señalar que el propio accionante a través de sus citas infiere la misma interpretación, es decir, que esta norma hace alusión a las sesiones ordinarias y no a las extraordinarias.
En conclusión, podemos afirmar que las expresiones año legislativo y año calendario, en el actual esquema constitucional son equivalentes. De allí que el punto de partida para que una ley pueda ser reeditada en el siguiente período legislativo con mayoría simple, es el de las sesiones ordinarias del año siguiente, y no en otras. Este esquema permite un espacio de tiempo mínimo de reflexión sobre el contenido de las normas que se quieren insistir en el período siguiente. Este es el sistema imperante según la Constitución de Tucumán y no existe al respecto ninguna duda, incertidumbre u oscuridad.
III. 4.- Una interpretación en contrario, no solo sería contradictoria con la normativa constitucional, sino que además desnaturalizaría la figura del veto, el cual podría ser “franqueado” a través de sesiones extraordinarias realizadas a días u horas antes del inicio de sesiones ordinarias. Con la interpretación que pretende el accionante una norma dictada en sesión extraordinaria del 28 de febrero e inmediatamente vetada por el PE, podría ser reeditada el 2 de marzo con una misma composición legislativa y sin haber trascurrido un tiempo prudencial de reflexión, cavilación y merituación requerido por la Carta Magna. Habría que preguntarse en tal caso cuál sería el fundamento institucional, democrático o simplemente práctico de que se permita al P.L. superar el veto, reiterando una votación dos días después con la misma composición y con la misma mayoría simple. En el esquema que pretende el recurrente esta pregunta no tiene respuesta constitucional ni democrática alguna. Ello surge nítido cuando se advierte que la posibilidad de sancionar leyes con la utilización previa de una sesión extraordinaria, daría lugar a una forma ilegítima de sortear la naturaleza compleja que implica el dictado de una normativa, es decir, la interacción entre el PL y el PE, tornando inútil y absurda la institución del veto.
Finalmente, se puede citar al jurista Segundo V. Linares Quintana quien en su obra “Tratado de Interpretación Constitucional”, indicó que en la interpretación constitucional: “...juega un papel importantísimo el sentido común, muy difícil de definir, pero que en su esencia no es sino la facultad de gozar razonablemente de las cosas, o sea, conforme al buen juicio natural de las personas. Por lo que puede afirmarse, en definitiva, que ha de considerarse desechable toda solución pretendidamente jurídica, que no se ajuste al sentido común y razonable discernimiento, por más que se intente fundamentarla con la más sofisticada y artificiosa argumentación”. Este jurista cita una jurisprudencia de los tribunales de los Estados Unidos: “La Constitución o cualquiera de sus cláusulas, debe recibir una interpretación razonable y práctica de acuerdo con el sentido común (commom sense)... Un resultado discordante con el sentido común (commom sense) o razonable discernimiento (reasonable judgment) no debe suponerse que haya sido pretendido (Segundo V. Linares Quintana, “Tratado de Interpretación Constitucional”, Ed. Abeledo-Perrot, 1998, Buenos Aires, páginas 27 y 37).
Por lo expresado, corresponde rechazar la acción declarativa de certeza promovida por el señor Ernesto José Padilla.
IV.- Las costas se imponen al actor (arts. 31 del CPC y 106, primer párr. del CPCC).
Por ello, oído el Sr. Ministro Fiscal, y encontrándose excusado el doctor Antonio Daniel Estofán, se
R E S U E L V E :
I.- RECHAZAR, conforme a lo considerado, la acción meramente declarativa de certeza (art. 282 del CPCCT) promovida por el señor Ernesto José Padilla contra la Provincia de Tucumán.
II.- NOTIFIQUESE a las partes habilitándose días y horas en sus respectivos domicilios reales y en los constituidos.
III.- COSTAS como se consideran.
IV.- RESERVAR pronunciamiento sobre regulación de honorarios para su oportunidad.
HÁGASE SABER.
ANTONIO GANDUR
RENÉ MARIO GOANE ALBERTO JOSÉ BRITO
(En disidencia)
CLAUDIA BEATRIZ SBDAR
ANTE MÍ:
SEGUNDO GUILLERMO GABAR
Voto en disidencia del doctor René Mario Goane:
Comparto lo expresado en los puntos I.1, I.2, I.3, I.4, I.5, II, II.1, III, y III.1 del voto de la mayoría, pero discrepo con las consideraciones y resultado a que arriba en los parágrafos III.2, III.3, III.4 y IV, por las razones que a continuación paso a desarrollar.
I.- Aclaro que adhiero plenamente a las conclusiones del voto mayoritario esbozadas en los apartados II y II.1 de su voto, con arreglo a las cuales confiere legitimación a la parte actora para incoar la presente demanda; a mayor abundamiento, considero del caso agregar las razones que a continuación expongo.
Si por vía de hipótesis no se compartiera la razón en la que el voto referido sustenta la legitimación del actor, considero que éste asimismo resulta legitimado para promover el proceso de autos por ser titular cuanto menos de un interés legítimo para pretender judicialmente la juridicidad en el obrar de los poderes del estado, en la especie, del Órgano Ejecutivo como partícipe necesario del procedimiento constitucional de formación y sanción de las leyes. Dicho interés se sustenta en la particular y cualificada situación jurídica en que se encuentra el demandante quien, en su calidad de legislador que emitió su voto y conformó la mayoría necesaria para sancionar cada uno de los cinco cuerpos normativos que después objetara el Poder Ejecutivo, resulta habilitado para pretender que el proceso de formación y sanción de las leyes se desenvuelva con regularidad, en razón de aquella situación jurídica subjetiva específica que configura, al menos, un interés legítimo directo y personal, esencialmente distinta al mero interés simple que cualquier habitante, por la sola condición de tal, tiene respecto a esa calidad del obrar estatal de marras.
II.- En lo relativo a la procedencia de las pretensiones demandadas, la solución a la cuestión controversial suscitada en autos se cifra en la hermenéutica de la proposición normativa contenida en el artículo 75 de la constitución provincial, a fin de desentrañar su sentido.
La norma sujeta a escrutinio dispone que “El Poder Ejecutivo, en todos los casos, sólo podrá usar el veto sobre una ley, una sola vez; y si en las sesiones del año siguiente la Legislatura volviese a sancionar la misma ley por mayoría absoluta, el Poder Ejecutivo estará obligado a promulgarla”.
La cuestión controvertida radica, entonces, en discernir la cabal significación jurídica de la locución “año siguiente”. Es decir que cualquier solución que se adopte presupone la aceptación de una de las dos posibilidades que la norma ofrece, en lo que respecta a la aludida frase: ¿debe entenderse como año “calendario” -criterio de la demandada explanado en los Decretos del Poder Ejecutivo N° 834/14-MGyJ-del 19-3-2007 (cfr. fs. 441/443); 835/14-MGyJ- del 19-3-2007 (cfr. fs. 449/451); 836/3-ME- del 19-3-2007 (cfr. fs. 467/469); 833/21-MSP- del 19-3-2007 (cfr. fs. 474/476); y 837/1, del 19-3-2007 (cfr. fs. 481/483)- o como alega la parte actora sinónimo de “año legislativo”?
II.1.- El origen de esta norma se remonta a la constitución de 1884, que la consagró en similares términos en su artículo 102: “El Poder Ejecutivo sólo podrá usar del veto sobre una ley, una sola vez; y si en las sesiones del año siguiente la Legislatura volviese a sancionar la misma ley por mayoría absoluta, el Poder Ejecutivo estará obligado a promulgarla”. Y digo en términos semejantes y no idénticos porque si bien esta fórmula se repitió de esta manera en las constituciones de 1907 (artículo 77) y 1990 ( artículo 70), la de 2006 añadió al comienzo del artículo 75, a continuación del término complejo “Poder Ejecutivo”, la locución “en todos los casos”.
Como antecedente de esta disposición -originaria en la normativa de la constitución de 1884 y reiterada en las de las cartas magnas locales de 1907 y 1990- únicamente encuentro que en la sesión del 23-8-1884 de la convención constituyente reformadora, luego de leído el artículo 105 del proyecto respectivo, “…el Sr. C. Dr. Valladares opina que debe decirse en las sesiones del año siguiente para evitar confusiones y dificultades, y que sea modificado el artículo en ese sentido”; modificación que finalmente quedó plasmada en el texto del artículo 102 ut supra trascripto (cfr. fs. 177). Resulta del caso destacar que la locución sustituida del proyecto originario a propuesta de Valladares rezaba “en las sesiones próximas con un año de intervalo” (cfr. fs. 177).
Como en aquella constitución se preveía la renovación anual de mandatos legislativos (para los diputados en una tercera parte y para los senadores en una cuarta parte -cfr. artículos 64 y 70 respectivamente-) y que las pertinentes elecciones tenían lugar el primer domingo de julio de cada año (cfr. artículo 75), ambas cámaras quedaban renovadas en su composición parcial el 1 de septiembre de cada año, abriendo sus sesiones ordinarias ese mismo día y cerrándose éstas el 30 de noviembre (cfr. artículo 76), va de suyo que el “año legislativo” siguiente se correspondía en todos los casos con una distinta composición de la Legislatura.
Presupuesto el contexto fáctico de las circunstancias descriptas precedentemente, queda manifiesta la razón de ser de la modificación, a instancias del convencional Valladares, de la locución originariamente proyectada y, fundamentalmente, el identificar “año siguiente” con “año legislativo” siguiente, porque se avenía mejor y más plenamente con la finalidad que inspiraba a la solución constitucional, toda vez que en cualquier supuesto era una nueva Legislatura (por su composición parcialmente distinta) la que procedía a sancionar, por segunda vez, el texto legal, sea que la primera sanción se haya producido en sesiones ordinarias o extraordinarias de un año parlamentario o que lo propio haya acontecido con la segunda. Por el contrario, si se entendía “año” siguiente como “año calendario” siguiente, esto sólo no era suficiente para que una Legislatura con diferente composición parcial a la anterior -por ende, distinta- diera sanción por segunda vez a la ley, pues para que ello fuera así había necesariamente que restringir el término “sesiones” (mentado en el artículo 102 de la constitución de 1884) únicamente a las ordinarias ya que, en caso contrario, aquella segunda sanción podría tener lugar en el año “calendario” siguiente a la primera, pero por la misma Legislatura; a título de ejemplo, supóngase el caso que la ley hubiera sido sancionada por primera vez en octubre de 1885 (sesión ordinaria) y la segunda en sesión extraordinaria de marzo del año calendario siguiente, si se tiene presente que en la constitución de 1884 recién se renovaban las cámaras en las proporciones indicadas el 1 de septiembre de cada año. Asimismo, en el contexto constitucional provincial más o menos próximo a esa época, en aquellas cartas magnas locales que contemplaban una solución de este tipo, se aludía concordantemente a “períodos legislativos” (o sea, a año legislativo) y nunca a año calendario (cfr. constitución de la provincia de Buenos Aires de 1873 y artículo 107 de la de 1889; artículos 116 de la constitución de Corrientes de 1889 y 90 de la de 1913; y artículo 102 de la constitución de Salta de 1906 -cfr. “Compilación Ordenada de Leyes, Decretos y Mensajes del período constitucional de la Provincia de Tucumán que comienza en el año 1852 -Documentos seleccionados, ordenados y publicados por Felín Linares Alurralde-”, Volumen XXX, Tucumán, Edición Oficial 1923, págs. 348).
Destaco que no debe inadvertirse que la locución “en las sesiones del año siguiente” sustituyó, para evitar confusiones y dificultades, a la locución originaria del proyecto “en las sesiones próximas con un año de intervalo”. Con ello se quiso dejar debidamente determinado y claro que, para que se tornara operativa la solución del artículo, no se requería que la segunda sanción de la norma se produjera en el año parlamentario “subsiguiente” (vale decir, el que viene luego del siguiente ) a la primera (lo que podía llegar a inferirse del texto reemplazado a instancias del convencional Valladares al prever en su literalidad la necesidad de un “intervalo” de un año entre sanción y sanción) sino en el año parlamentario “siguiente” a aquella. Y ello se explicaba perfectamente porque lo que se quiso con esta nueva redacción del artículo 102 de la constitución de 1884 propuesta por el convencional Valladares, fue dejar perfectamente establecido que el veto del Poder Ejecutivo podía ser sorteado por una Legislatura con una composición “parcialmente” distinta a la que había sancionado la norma por primera vez, teniendo en cuenta la renovación anual y parcial de los mandatos legislativos en los términos reseñados con anterioridad; inteligencia ésta que se consagró expresamente en la nueva redacción de la norma, puesto que al preverse que la segunda sanción debía tener lugar en el año parlamentario “siguiente” al de la primera, con ello ya se garantizaba que aquella fuera el fruto de una Legislatura con una composición parcialmente distinta a la anterior.
Llego aquí a una primera conclusión: en el texto constitucional de 1884, por una parte, el Poder Ejecutivo está facultado a vetar una ley cualquiera fuere la mayoría con que fue sancionada por el Poder Legislativo. Ahora bien, si en las sesiones del “año legislativo” siguiente la Legislatura con una composición parcialmente distinta, por la renovación resultante de los comicios pertinentes del 1 de julio del “año calendario siguiente”, sancionaba por segunda vez la misma ley que había sido objeto del veto por el Poder Ejecutivo cuando la había sancionado el Poder Legislativo con distinta composición parcial, el Poder Ejecutivo no podía vetarla si esta segunda vez había sido sancionada por mayoría absoluta. A su turno, esta segunda situación considerada en relación a la facultad legisladora propia y privativa del Poder Legislativo, significa que éste sólo puede sancionar de nuevo la misma ley vetada si concurren dos condiciones, a saber, su distinta composición parcial a la que dio la primera sanción y con el voto de una mayoría calificada, a saber, absoluta.
Esta bifronte limitación a las respectivas potestades respecto a la ley -del Poder Legislativo para sancionarla eficazmente y del Poder Ejecutivo para ejercer eficazmente el veto, atendiendo a su texto literal y peculiar modalidad de configuración y funcionalidad de la Legislatura-, encuentra su ratio essendi en que la primera sanción y la segunda, han acontecido en dos años legislativos distintos, pero sucesivos, que necesariamente encontraba su aval en la diferente composición parcial de la Legislatura, lo que aseguraba que la normativa fue suficientemente evaluada por el titular originario y privativo de la función legislativa formal que es, además, el que expresa de modo directo la soberanía popular.
Al modificarse en la constitución de 1907 la periodicidad temporal de la renovación parcial de la composición del Poder Legislativo (ambas cámaras se renuevan por mitad cada dos años -cfr. artículos 39 y 44-) y más intensamente en las de 1990 y 2006 (en ambas cartas la Legislatura se renueva totalmente cada 4 años -cfr- artículos 40 y 45, respectivamente-), es de toda evidencia que dejó de tener sustento aquella primigenia ratio essendi.
No obstante ello, el nuevo constituyente derivado de 1907 -al igual que los sucesivos de 1990 y 2006- continuaron utilizando la locución “año” siguiente que, el constituyente de 1884 incorporó a la jerga constitucional tucumana como sinónimo de "año parlamentario" siguiente. Caso contrario, al haber variado sustancialmente el porcentaje y el lapso de la renovación parcial del Poder Legislativo, si no mantenía el significado específico con el que aquel término fuera incorporado al léxico de la normativa constitucional vernácula, hubiera debido expresamente modificar el sustantivo año con el adjetivo determinativo “calendario”.
Sin embargo, como no debe presumirse la inconsecuencia o falta de previsión en el legislador o constituyente, o que su obra es fruto del azar o de manifestaciones incoherentes sino, por el contrario, resultado de la razón rigiendo, a su respecto, la presunción de racionalidad (cfr. Vigo, Rodolfo Luis: “Interpretación Constitucional”, págs. 117 y 128), corresponde no privar de sentido y vigencia a dicha norma ante la caída del fundamento originario que le diera basamento e intentar encontrar alguna otra explicación razonable que se avenga con la nueva modalidad del régimen constitucional de la periodicidad y carácter de la renovación de la composición del cuerpo legislativo, diferente al que existía al momento en que los convencionales de 1884 decidieron incorporar esta cláusula en la normativa de la ley fundamental provincial.
Tiene dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación que “La propia Constitución Argentina, que por algo se ha conceptuado como un instrumento político provisto de extrema flexibilidad para adaptarse a todos los tiempos y a todas las circunstancias futuras, no escapa a esta regla de ineludible hermenéutica constitucional, regla que no implica destruir las bases del orden interno preestablecido, sino por el contrario, defender la Constitución en el plano superior que abarca su perdurabilidad y la propia perdurabilidad del Estado argentino para cuyo pacífico gobierno ha sido instituida. Con sabia prudencia, ha sostenido el tribunal en el recordado y bien atinente caso ‘Kot’ (La Ley, 92-632) ‘que las leyes no pueden ser interpretadas solo históricamente, sin consideración a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por naturaleza, tiene una visión de futuro, está predestinada a recoger y regir hechos posteriores a su sanción‘: ‘las leyes disponen para lo futuro‘, dice el art. 3° del Cód. Civil, con un significado trascendente que no se agota, por cierto, en la consecuencia particular que el precepto extrae a continuación. Con mayor fundamento, la Constitución, que es la ley de las Leyes y se halla en el cimiento de todo el orden jurídico positivo, tiene la virtualidad necesaria de poder gobernar todas las relaciones jurídicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existían en tiempos de su sanción. Este avance de los principios constitucionales, que es de natural desarrollo y no de contradicción, es la obra genuina de los intérpretes, en particular de los jueces, quienes deben consagrar la inteligencia que mejor asegure los grandes objetivos para que fue dictada la Constitución’ (Fallos: 241:291 -La Ley, 92-632-). Por último, con relación al tema, en el caso ‘Nación Argentina c. Provincia de Buenos Aires‘, fallado el 30/9/63, la Corte Suprema decidió que no corresponde una inteligencia de la Constitución que comporte ‘una exégesis estática, referida a las circunstancias de la oportunidad de la sanción de la ley. Y esa exégesis no es adecuada, particularmente en el ámbito de la interpretación constitucional y de las leyes de su inmediata reglamentación. Pues nadie ignora, después de Marshall, que se trata de normas destinadas a perdurar regulando la evolución de la vida nacional, a la que han de acompañar en la discreta y razonable interpretación de la intención de sus creadores. Las consecuencias contrarias genéricas más evidentes de este tipo de interpretación jurídica importarían la paralización de la acción gubernativa y del progreso de la República, comprometiendo la satisfacción de las necesidades más ineludibles, incluso la defensa de la Nación…’ (Fallos: 256:588 -La Ley, 116-183-)” (cfr. CSJN, in re “Peralta, Luis y otro c. Estado nacional (Ministerio de Economía-Banco Central), 27/12/1990).
Conforme a la directriz emergente de las reglas de interpretación constitucional expresada precedentemente, infiero que el sentido jurídico de la locución “año siguiente” contenida en el texto del artículo 75 de la constitución provincial es el de “año legislativo” siguiente.
De allí que al disponerse en esta norma que el Poder Ejecutivo puede usar el veto una sola vez, y que si en las sesiones del año siguiente la Legislatura volviese a sancionar la misma ley aquél no podrá vetarla de nuevo, está mentando la prohibición impuesta al Poder Ejecutivo que cobra actualidad cuando se verifica una nueva sanción de la misma ley por la Legislatura durante el siguiente período legislativo, sin importar el año calendario en que ello se produzca. En abono de esta posición, confluyen los argumentos que paso a explanar.
En primer lugar, la locución de marras viene precedida de la frase “en las sesiones”, término este último que se vincula ineludiblemente con “período legislativo” en que aquéllas se desarrollan (el artículo 73 es otra prueba de ello, puesto que las expresiones “clausura de las sesiones de la Legislatura” se traducen en “clausura del período ordinario de sesiones de la Legislatura”). En ese sentido advierto que el tiempo, tratándose del Poder Legislativo, exhibe características propias y específicas, ya que su decurso acontece en modo discontinuo a través de sesiones ordinarias (desde el 1° de marzo de cada año hasta el 30 de junio inclusive, y desde el 1° de septiembre al 31 de diciembre -cfr. artículo 52-) y de sesiones extraordinarias, que pueden ser convocadas por el Poder Ejecutivo o por su Presidente -cuando haya petición escrita firmada por una cuarta parte de los miembros de la Legislatura- cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera. En estos casos, la Legislatura sólo se ocupará del asunto o de los asuntos que motiven la convocatoria (cfr. artículo 53).
Resulta así, entonces, que en lo que concierne al cumplimiento de los cometidos asignados a este poder del estado, lo realmente significativo no es el concepto de año “calendario” sino de año “legislativo”, entendiendo por tal al que se inicia el 1° de marzo y se prolonga hasta la finalización del mes de febrero del año calendario siguiente. La dimensión temporal de la actividad específica del Órgano Legislativo sólo puede explicarse desde el concepto de período ordinario y extraordinario de sesiones. Tampoco puede desconocerse que en el artículo anterior (74) el término “año” (“en las sesiones de ese año”) también alude indudablemente a año “legislativo”, al igual en el 70 (“en las sesiones del mismo año”), tal como lo ha entendido la doctrina constitucional a que más adelante me referiré, al interpretar normas de la constitución nacional con redacciones similares en lo que a este tema interesa.
Por consiguiente, desde una perspectiva hermenéutica sistemática e integrada de las disposiciones constitucionales pertinentes, también se ve corroborado el criterio que sustento en este voto. A ello agrego, a mayor abundamiento, el artículo 2° de la Ley N° 6846 (B.O. del 27-10-1997), que con toda claridad dispone que los proyectos de ley que el Poder Ejecutivo devuelva observados y que la Legislatura no insista en los términos del artículo 69 (hoy 74) de la constitución de la provincia, se tendrán por caducados el 1° de abril del “año parlamentario” siguiente al de aquel en que se produjo el veto.
Otro dato de interés, y no de menor importancia, se obtiene a partir de la compulsa de los textos de las constituciones provinciales vigentes. De todas ellas, sólo siete consagran la prohibición de vetar ante la segunda sanción de la misma ley, previa objeción del Poder Ejecutivo (Buenos Aires, artículo 111; Catamarca, artículo 121; Chubut, artículo 143; Corrientes, artículo 125; Neuquén, artículo 198; Salta, artículo 134; y San Luis, artículo 137); y todas ellas, sin excepción, aluden a “períodos legislativos” siguientes o subsiguientes y no a año “calendario”.
Desde otra óptica, destaco que prácticamente toda la doctrina constitucional ha interpretado coincidentemente la locución “en las sesiones de aquel año” contenida en los artículos 81 y 83 de la constitución nacional vigente (que también figuraba en los anteriores artículos 71 primera parte y 72, antes de la reforma de 1994), dándole el significado de “periodo legislativo”. La similitud de aquella locución con la contenida en el artículo 75 de la constitución de la provincia torna razonable aplicar a este último las conclusiones vertidas con relación a aquellas otras normas. Así Germán J. Bidart Campos afirma que “Cuando la constitución dice que ‘no puede repetirse en las sesiones de aquel año’, no está pensando en el año que corre de 1° de enero a 31 de diciembre. Quiere decir que no puede repetirse hasta el próximo período de sesiones ordinarias que se abre el 1° de marzo. Es ilustrativo para abonar este criterio, reparar en el art. 116 de la constitución de Costa Rica -de 1949- que define el año legislativo en estos términos: ‘Una Legislatura comprende las sesiones ordinarias y extraordinarias celebradas entre el primero de mayo y el treinta de abril siguiente’. También la de Panamá -de 1946, reformada en 1956- dice: ‘Se denomina legislatura cada período de sesiones ordinarias o extraordinarias’. Adoptando este temperamento, un proyecto totalmente rechazado en una cámara en el mes de febrero -sea en sesiones prorrogadas o extraordinarias- puede repetirse a partir del 1° de mayo de ese año (calendario), porque es ’otro’ año legislativo (y a éste se refiere, según nuestro juicio, el texto constitucional del art. 71, primera parte)” (cfr. “El Derecho Constitucional del Poder”, T. I, pág. 361). En idéntico sentido se expiden Quiroga Lavié, Humberto, Benedetti, Miguel Ángel y Cenicacelaya, María de los Ángeles (“Derecho Constitucional Argentino”, T. II, pág. 1055); Quiroga Lavíé, Humberto (“Constitución de la Nación Argentina Comentada“, pág. 559); Bielsa, Rafael (“Derecho Constitucional“, pág. 435); Linares Quintana, Segundo V. (“Tratado de la Ciencia del Derecho Administrativo”, T. 1, pág. 385); Ekmekdjian, Miguel Ángel (”Tratado de Derecho Constitucional”, T. IV, pág. 766); Zarini, Helio Juan (“Derecho Constitucional”, pág. 738), y Ziulu, Rodolfo Gabino (“Derecho Constitucional”, T. II, págs. 212 y 215/216).
Si bien, a mi juicio, los argumentos expuestos precedentemente son suficientes para dar fundamento al criterio hermenéutico que propugno, no está demás explicar por que tampoco apruebo el argumento de la demandada que sólo interpretando en el texto del artículo 75 de la carta magna vernácula que “año” siguiente es igual a año “calendario” siguiente se garantiza la finalidad que da sentido al contenido de esta norma, cual es la necesidad que entre la primera y la segunda sanción de las leyes medie un tiempo prudencial, que sería lo que presuntamente justificaría la prohibición de un segundo veto por parte del Poder Ejecutivo (cfr. fs. 85). Ello es así, por cuanto -siguiendo la lógica de este razonamiento-, el otro temperamento admisible (que es el que asimila “año” con “año legislativo”) también cuenta con la misma idoneidad para avalar igual resultado, lo que queda evidenciado con sólo reparar en el siguiente caso hipotético: que la primera sanción de la ley haya sucedido, por ejemplo, en el mes de marzo de 2006 y la segunda en el periodo legislativo ordinario del año legislativo siguiente, vgr. en diciembre de 2007, lo que representa un lapso de tiempo de aproximadamente 21 meses entre la primera y segunda sanción; extensión temporal ésta de mayor entidad que, por ejemplo, la que media entre una hipotética primera sanción en los últimos días del mes de diciembre del año calendario de 2006 y una segunda dos meses después en los primeros días de marzo del año calendario 2007, lo que permitiría (a pesar del corto tiempo transcurrido, sustancialmente inferior a los 21 meses del ejemplo anterior) igualmente subsumir el caso en las prescripciones del artículo 75 de la constitución. Pero así como cualquiera de estos dos criterios favorece la posibilidad de una respetable distancia temporal entre ambas sanciones legislativas, también ellos cobijan situaciones en que dicha distancia se reduce sensiblemente.
De otra parte, que en el caso sub examine la tesitura del año “calendario” represente en los hechos asegurar una mayor extensión de tiempo entre la primera y segunda sanción de las leyes, ello no significa que la inteligencia definitiva del mentado vocablo deba ser necesariamente ésta. Ocurre que el sentido que se asigne a un determinado precepto no puede variar según sea el caso sometido a consideración y resolución del Tribunal, al punto que cuando una sea la situación se aprecie la expresión “año” como año “calendario”, y cuando sea otra se cambie el criterio y se interprete el mismo vocablo como año “legislativo”. La definición a que se arribe como consecuencia de la tarea interpretativa siempre debe ser única, y desde esa unidad contar con la aptitud para proyectarse, regir y resolver todos los casos que pudieran llegar a presentarse, ya sea en un sentido o en otro. En suma, el tiempo entre la primera y segunda sanción de la ley, previo veto del Poder Ejecutivo, no constituye el requisito dirimente para discernir cuál sea el sentido jurídico de la proposición normativa en estudio, puesto que cualquiera de ellas, desde esta óptica, podría ajustarse a los términos del artículo 75 de la ley suprema. De allí que, en mi criterio, sean otras las razones que zanjen la cuestión, cuales son las desarrolladas con anterioridad en este parágrafo.
II.2.- Aceptado que en el artículo 75 de la carta magna “año” debe leerse como “año legislativo”, podría también interrogarse acerca del tipo de sesiones aprehendidas en esta locución. Por de pronto, una primera mirada permitiría percatarse que la “literalidad” de su texto no ofrece ningún reparo a cualquiera de las dos interpretaciones posibles: a) la segunda sanción de la norma sólo es posible en sesiones ordinarias del año legislativo siguiente; b) también ello es concebible en sesiones extraordinarias de dicho año (esta es la posición de la demandada recurrente -provincia de Tucumán-, pero en la inteligencia de entender año siguiente como año “calendario” siguiente -cfr. fs. 85 y 87 vta.-) atendiendo al adagio “ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus” (donde la ley no distingue no debemos distinguir), habida cuenta que la disposición recurre a una expresión genérica -“sesiones”-, sin adicionar ninguna precisión. Sin embargo considero que, en la especie, no puede haber ninguna controversia sobre la cuestión planteada, porque la segunda sanción se produjo en el período ordinario de sesiones, lo que me exime de realizar mayores consideraciones y fijar posición en el tema.
Pero lo que sí asume aptitud dirimente, en autos, es lo referido al tipo de sesión en que debió haberse producido la primera sanción de las normas por parte de la Legislatura.
Al respecto, considero que la sanción de marras en modo alguno debió necesariamente haber acontecido en una sesión ordinaria y no en una extraordinaria, pues no sólo no existe norma alguna de la ley fundamental local que habilite una limitación de este tipo sino que, por el contrario, tal solución se encuentra en pugna con la locución intercalada por el constituyente derivado del 2006 -“en todos los casos”- al inicio del artículo 75 de la constitución local a continuación del término complejo “El Poder Ejecutivo", que por su amplitud o carácter omnicomprensivo brindan acabado sustento a una inteligencia más extendida respecto a su alcance que incluye, en su expresa y recta comprensión, también a las sesiones extraordinarias, además de las ordinarias. Asimismo, la locución “sesiones” contenida en aquel artículo está referida a la segunda sanción de la norma, por lo que a partir de ella tampoco puede edificarse la distinción que descalifico.
II.3.- A esta altura de la exposición, ya puedo inferir algunas conclusiones.
Primeramente, reafirmar el concepto que la referencia a “año” siguiente en el artículo 75 de la constitución debe entenderse como año “legislativo” siguiente, con las lógicas consecuencias que de tal exégesis se siguen.
En segundo lugar, si bien es cierto que siempre mediará un lapso temporal entre la primera y segunda sanción de la ley (que podrá ser mayor o menor, según los casos, sin que ello sea dirimente), pero a dicha dimensión temporaria debe añadirse algún fundamento que dé razón suficiente a la disposición constitucional en análisis.
Al respecto, considero que la respuesta a esta aserción puede vislumbrarse a partir de una prolija observación del sistema que rige, en nuestro ordenamiento máximo local, en orden al reemplazo de los legisladores y a las limitaciones a la facultad de veto del Poder Ejecutivo.
Tengo ya expresado que en la constitución de 1907 ambas cámaras se renovaban por mitad cada dos años (cfr. artículos 39 y 44), y que tanto en la de 1990 como en la de 2006 la Legislatura se renueva totalmente cada 4 años (cfr. artículos 40 y 45, respectivamente).
Por otro lado, está el artículo 74 de la constitución de 2006 (76 en la de 1907 y 69 en la de 1990) en los que ante la objeción del Poder Ejecutivo, contemplan la posibilidad de insistencia del Poder Legislativo con una mayoría calificada igual a los dos tercios de los miembros presentes que, de obtenerse, obliga al Órgano Ejecutivo a promulgar la ley.
Y de otra parte, el polémico artículo 75 -transcripto más arriba- de la carta magna vigente (77 en la constitución de 1907 y 70 en la de 1990), que condiciona la superación del veto a una nueva sanción legislativa en el año parlamentario siguiente con mayoría absoluta de los miembros presentes del cuerpo.
Siguiendo la exposición de Horacio D. Rosatti, se puede afirmar que la doctrina constitucional clasifica los tipos de veto, según los siguientes criterios: a) absoluto y suspensivo; es absoluto cuando su fin es impedir “para ahora y para siempre” la vigencia de un proyecto aprobado por las cámaras y es suspensivo cuando “evita” tan sólo la vigencia inmediata de una ley, teniendo por fin demorar sus efectos hasta que en un futuro período parlamentario las cámaras, estudiándola nuevamente, se pronuncien sobre el particular. A su turno el veto suspensivo admite subclases, a saber: a) simple y condicional; es simple cuando la oposición del Ejecutivo, además de paralizar el proyecto observado, evita su nueva sanción inmediata demorándolo hasta un próximo período legislativo; es condicional cuando su interposición proyecta sus efectos sobre el producto legislativo pero no interfiere en la dinámica parlamentaria; por lo tanto, el Congreso puede insistir en su proyecto originario en el mismo período legislativo en que fue observado; b) único o periódico, conforme a la posibilidad de su recurrencia. En el primer caso, si el proyecto observado vuelve a ser sancionado en alguno de los periodos legislativos subsiguientes, el Poder Ejecutivo no podrá vetarlo nuevamente y estará obligado a promulgarlo; en el segundo caso, no existe restricción para el Poder Ejecutivo quien puede vetar un proyecto tantas veces como se le presente en los distintos períodos parlamentarios; d) total o parcial, según afecte íntegramente al proyecto sancionado o sólo a alguna de sus partes (cfr. “El veto [aportes para una teoría general]”, La Ley, T. 113, págs. 777/778; ídem: Giunta, María Luisa: “El proceso de formación de las leyes en las constituciones argentinas”, en obra colectiva “Derecho Público Provincial
”, T. II, págs. 67/68).
En nuestro ordenamiento constitucional el veto es suspensivo, único y puede ser total o parcial.
II.3.1.- Ahora bien; frente a este panorama normativo ¿qué conclusión puede válidamente inferirse?
Desde mi punto de vista, impuesto de la necesidad de encontrar una explicación razonable a toda esta normativa y, en particular, a la solución consagrada en el artículo 75 de la constitución de 2006, considero que ella no puede ser otra que la que surge del propio sistema reseñado precedentemente; esto es, que se ha atenuado la fuerza del veto o, si se quiere, moderado la fortaleza del Poder Ejecutivo en tanto partícipe del procedimiento de formación y sanción de la las leyes, al posibilitar que sus objeciones puedan ser enervadas sin la mayoría de los dos tercios o por una misma Legislatura, siempre y cuando la segunda sanción de la ley con mayoría absoluta se produzca en el año parlamentario siguiente a la primera, cualquiera sea el tiempo que exista entre ambos actos legislativos.
Al habilitarse este mecanismo, se potencia la voluntad del Poder Legislativo en desmedro de la del Poder Ejecutivo, condicionándose dicho predominio, como ya quedara explicado, únicamente al requisito que la segunda sanción ocurra en el año parlamentario siguiente al que tuvo lugar la primera, aun cuando ambas sanciones sean el fruto de una Legislatura con idéntica composición.
En esta hermenéutica sistemática y armonizadora, la insistencia con la mayoría de dos tercios prevista en el artículo 74 queda circunscripta a la frontera temporal del mismo año parlamentario en que se produjo la primera sanción de la ley y el posterior veto del Poder Ejecutivo que se procura trascender.
En consecuencia, infiero que existen dos maneras diferentes mediante las cuales se hace primar la voluntad del Poder Legislativo sobre la del Ejecutivo; en el artículo 74, la tradicional y única receptada en la constitución nacional y en la de muchas provincias argentinas, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes durante el mismo período legislativo en que se produjo el veto; y en el 75, con mayoría absoluta en el año legislativo siguiente al que aconteció la primera sanción de la ley, ya sea por la misma Legislatura o por otra con distinta integración, según los casos que puedan presentarse.
Juzgo conveniente tener presente también que la mayoría absoluta exigida para alcanzar este resultado en el año parlamentario siguiente no necesariamente, o por lo menos no en todos los casos, habrá de ser igual a la que concurrió a conformar la primera voluntad legislativa, atento a que el Reglamento Interno de la Legislatura, en su artículo 141 prescribe: “MAYORÍA: En todos los casos las decisiones de la Legislatura necesitarán simple mayoría de los votos emitidos, salvo los supuestos previstos por la Constitución o por este Reglamento”. Y sabido es que los conceptos de mayoría simple y mayoría absoluta no se identifican. Así, expresa Néstor Pedro Sagüés que la mayoría absoluta se diferencia de la mayoría simple en que aquella requiere más de la mitad de los votos para elegir una autoridad o aprobar una resolución, mientras que en la mayoría simple basta triunfar de modo relativo sobre los restantes candidatos o mociones (cfr. “Elementos de derecho constitucional”, T. 1, págs. 399/400). Lo dicho permite morigerar aquella afirmación que el artículo 75 autoriza que la “misma mayoría” legislativa pueda con una segunda sanción de ley previamente objetada por el Poder Ejecutivo, imponer finalmente su voluntad. Asimismo, no debe olvidarse que el veto del Poder Ejecutivo, en sí mismo, entraña otra oportunidad de reconsideración que se abre a los legisladores para analizar de nuevo una ley ya sancionada, a la luz de las objeciones formuladas en aquel acto, con la consecuente posibilidad que la mayoría legislativa que dio sanción por primera vez al proyecto, influida por los argumentos que se esgrimieron en el veto, termine por reducir las adhesiones que se hicieron efectiva en la primera sanción.
Para dar mayor consistencia al concepto que en ciertos supuestos la participación del Poder Ejecutivo en el procedimiento de formación de las leyes aparece debilitada y que ello no conspira contra el equilibrio de los poderes que estructuran el estado y el control recíproco que existe entre los mismos, viene al caso reproducir una cita que realiza el Dr. Eduardo M. de la Cruz (en su voto recaído en la causa “Fiscal de Estado s/ inconstitucionalidad Dec. 5092/89“ fallado por la Suprema Corte de Buenos Aires el 11-3-1997), en estos términos: “Me permito traer una cita extraída del libro ‘Vida constitucional de los Estados Unidos’, editada en Nueva York en 1919 y escrito por quien fuera presidente de aquel país en el período 1888-92, Benjamín Harrison: ‘El veto no es otra cosa más que un llamamiento que se hace a la nación para que piense de nuevo sobre un asunto determinado; si este segundo pensamiento es igual al primero, el veto no produjo ningún efecto. Esta aparente debilidad del veto no es un defecto. La teoría de nuestro gobierno es que, a la larga, el pueblo está en lo justo. El veto podría ser un obstáculo si pudiera refrenar permanentemente las tendencias que yacen en el fondo del alma del pueblo. Y de todas maneras, en un gobierno fundado en el sufragio casi universal, no es de desearse un freno absoluto a las determinaciones populares. Lo más que se puede hacer sin peligro es estorbar la promulgación de ley hasta que el pueblo decida si realmente lo necesita, y el veto está admirablemente bien ideado para realizar esta demora…’ (pgs. 100/101). Con esa galana llaneza, fraguada en la autenticidad de las convicciones, se nos declina la figura del instituto apoyada sobre su razón de ser”.
A mi entender, la clave para dar justificación y legitimidad al mecanismo pergeñado en el artículo 75 de la constitución vigente reside en esta idea: "La teoría de nuestro gobierno es que, a la larga, el pueblo está en lo justo". Condicionar esta primacía del Legislativo sobre el Ejecutivo a mayores o menores exigencias, constituye una cuestión de oportunidad, mérito o conveniencia del constituyente, que no necesariamente debe validarse con una insistencia con una mayoría especial de dos tercios o por ser obra de una Legislatura con una composición distinta a la anterior. No va en ello la constitucionalidad o coherencia del sistema, sino ponderaciones libradas al exclusivo arbitrio del órgano reformador respectivo, quien puede diseñar la fórmula que estime más conveniente. Así, por ejemplo, el artículo 104 primera parte, de la constitución de Misiones establece que “Desechado en todo o parte un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo, volverá con sus objeciones a la Legislatura y si ésta insiste en su sanción con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, será ley y pasará al Poder Ejecutivo para su promulgación. No existiendo la mayoría citada para su insistencia, ni mayoría para aceptar la modificación propuesta por el Poder Ejecutivo, no podrá repetirse en las sesiones de ese año”. Como se ve, prevalece la voluntad Legislativa con una mayoría que no es la de dos tercios, y más aún, en el mismo período legislativo y con idéntica composición, lo que en manera alguna contraría la forma republicana de gobierno, el equilibrio de los poderes o alguna norma constitucional sustantiva. Lo que en realidad sucede es que la idea de la desnaturalización del veto se encuentra atada al erróneo preconcepto que el mismo pierde sentido si se admite su superación por una mayoría inferior a los dos tercios, o sin que una Legislatura con una composición distinta sea la autora de la segunda sanción. En mi opinión, esto no se sustenta en ningún argumento racional ni normativo, que no sea la práctica heredada del derecho norteamericano y reproducida en nuestra ley fundamental de la nación, a la que el derecho constitucional provincial no se encuentra obligado a seguir. De allí que no pueda descalificarse con razón a nuestro sistema constitucional dual en tanto dispone que, en el mismo año legislativo, para que el pueblo prevalezca sobre el Ejecutivo y esté en lo justo, sus representantes en el Poder Legislativo deban contar con la mayoría de dos tercios para insistir con la primigenia sanción de la norma; y que a idéntico resultado se llegue también con una mayoría inferior, cuando la segunda sanción se produzca en el período parlamentario siguiente, aunque ello sea el producto de una Legislatura con idéntica composición a la que realizó la primera. Que este sistema dual para sortear el veto en uno que otro caso en particular, eventualmente, no sea la respuesta más conveniente o lógica, no es argumento suficiente para estigmatizar la norma del artículo 75 y cuestionar su racionalidad.
Ocurre que cuando se priva de legitimidad al mecanismo contemplado en este artículo imputándole desnaturalizar el instituto del veto y el control recíproco de los poderes, se está dejando de lado un aspecto basal de la cuestión cual es que la creación de la ley es una tarea que esencialmente compete del Poder Legislativo y lo define como tal; y que dicho órgano es el representante de la voluntad popular, “…el espejo que refleja más fielmente a la sociedad política y el ámbito de elaboración de la ’voluntad general’ que se expresa en la Ley como el acto de gobierno por antonomasia en el Estado de Derecho” (cfr. Dalla Vía, Alberto Ricardo: “A diez años de la reforma constitucional“, La Ley 2005-D, La Ley On Line). Por eso, no resulta objetable potenciar sus prerrogativas en el procedimiento tendiente a tal fin y atenuar las del Poder Ejecutivo en determinados supuestos y bajo ciertas condiciones.
No sin razón Germán José Bidart Campos puntualiza que cuando se le atribuye al Poder Ejecutivo la calidad de colegislador por intervenir en el proceso de formación de las leyes en realidad, si el mismo se analiza descompuesto en etapas, no parece plenamente exacta esta afirmación porque la participación del Órgano Ejecutivo sólo puede tener cabida en la etapa de iniciativa y en la posterior de promulgación, pero no en la intermedia que es la constitutiva, es decir, aquella en que radica y consiste el ejercicio de la función legislativa, de lo que se infiere que la fase de la eficacia de la ley, a cargo del Poder Ejecutivo, no lo convierte a éste en legislador puesto que la función legislativa está a cargo, única y exclusivamente, del congreso, de tal suerte que la promulgación de la ley tiene carácter ejecutivo y sirve solamente para conferirle obligatoriedad, o como enseña la doctrina italiana, para que ella se haga ejecutoria (cfr. “Derecho Constitucional del Poder“, T. I, págs. 358/359 y T. II, págs. 89 y 91).
II.3.2.- Las consideraciones que anteceden dejan a salvo el sistema vigente de la imputación que el mismo ampara la desnaturalización del veto del Poder Ejecutivo.
Pero aunque por vía de hipótesis se aceptara que ello no es así, no me cabe duda que la apuntada desnaturalización no se evitaría interpretando el vocablo “año” del artículo 75 como año “calendario” o postulando que las dos sanciones deben tener lugar únicamente en sesiones ordinarias.
Esto así, en primer lugar, porque si lo que se pretende con esta interpretación es garantizar un tiempo “prudencial” entre ambas sanciones, ya se dejó expuesto que tal resultado también se consigue con el otro criterio asentado en el concepto de año legislativo. Pero más allá de ello, no puede honestamente sostenerse que el veto se resguarda y no se desnaturaliza cuando, por ejemplo, se sanciona por primera vez la ley a fines de diciembre de 2006 y por segunda vez los primeros días de marzo de 2007 (supuesto éste que, conforme a aquella interpretación, se encuentra alcanzado por las previsiones del artículo 75 y, por ende, habilitada a la Legislatura la posibilidad que pueda con sólo mayoría absoluta imponer su voluntad a pesar de haber mediado nada más que dos meses entre una y otra sanción); y que ello no suceda en el presente caso, donde entre la primera sanción y la segunda existió un mes, lo que sinceramente no traduce una diferencia sustantiva que justifique concluir que en el primer caso los dos meses transcurridos entre ambos actos impiden que se tenga por desnaturalizado el veto y que, en el segundo, sí por haber transcurrido sólo un mes. Tal resultado no luce razonable: o en ambas situaciones se desnaturaliza el veto o en ninguna de ellas.
Pero si alguna duda quedara, la misma se disipa con sólo reparar en este otro ejemplo: si se sanciona por primera vez la ley los primeros días de febrero de 2007 (vale decir en una sesión extraordinaria) y por segunda vez los últimos días de diciembre del mismo año (vale decir, en sesión ordinaria de 2007). Según aquella tesis, poco más de dos meses entre la primera y segunda sanción (conforme al ejemplo anterior) son suficientes para que el veto no se desnaturalice y el caso quede aprehendido en las prescripciones del artículo 75; sin embargo, lo mismo no sucede cuando el tiempo es notoriamente mayor como en el caso hipotético que acabo de plantear. O sea que este último supuesto, de acuerdo al criterio que analizo, no estaría comprendido en el régimen del artículo 75 y, por lo tanto, para resguardar el veto y no desnaturalizarlo, la única posibilidad autorizada es la insistencia de la Legislatura con una mayoría especial de las dos terceras partes, no obstante que en este ejemplo entre ambas sanciones existe un lapso temporal de 11 meses y en el otro poco más de dos.
En mérito a lo expresado, a modo de colofón, vaya esta última reflexión. Guste o no, éste es el sistema consagrado en nuestra constitución provincial; el mecanismo diseñado en su artículo 75 existe, tiene vigencia y debe ser aplicado, más allá que se coincida o no con la explicación ensayada precedentemente acerca de su sentido. Que podría haber sido concebido de otra manera, o diseñado el sistema de una forma tal vez más conveniente -o por lo menos diferente- a efectos de evidenciar esta potenciación del Legislativo sobre el Ejecutivo en el procedimiento formativo de las leyes, puede aceptarse, pero de ningún modo que ello, en sí mismo, constituya un obstáculo insalvable a su aplicación y vigencia en el caso en examen. Por consiguiente, la única manera para excluir la aplicación de la norma del artículo 75 de la constitución, al sub judice, sería interpretando que la palabra “año” que en ella figura refiere a año “calendario”. Pero ya se vio que no es este el sentido que más se adecua a dicho vocablo, conforme a una recta hermenéutica.
II.4.- Tres de las 5 leyes sancionadas por la Legislatura el 12-2-2007, se hicieron acreedoras al veto parcial del Poder Ejecutivo (Decreto N° 450/14-MGyJ-, del 26-02-2007, referido al régimen electoral de la provincia -cfr- fs. 312/315-; Decreto N° 451/14-MGyJ-, del 26-02-2007, relativo al régimen orgánico de los partidos políticos -cfr. fs. 316/318-; y Decreto N° 374/1, del 20-02-2007, regulador de a la intervención de entes autárquicos provinciales -cfr. fs. 319/321-).
A su respecto, la Provincia de Tucumán argumenta que no se dio cumplimiento con el artículo 72 de la constitución provincial que prevé la obligación de la Legislatura, frente al veto parcial, de pronunciarse sobre el mismo, ya sea aceptándolo o rechazándolo, dentro de los 15 días hábiles contados a partir de la fecha de recepción de las objeciones formuladas por el Ejecutivo, requisito éste que habría sido omitido por el Poder Legislativo al haber procedido directamente a una nueva sanción de dichas normas.
En mi criterio, el vicio formal que se denuncia no llegó a configurarse porque si bien es cierto -a estar a las constancias de autos- que los respectivos vetos parciales no fueron tratados por la Legislatura ni merecieron pronunciamiento alguno de su parte, más verdadero es aún que los proyectos de ley en cuestión habían ya caducado antes de que venciera el mencionado plazo de 15 días hábiles fijado al efecto. Es que si los vetos parciales registran como fecha el 20-02-2007 y el 26-02-2007, respectivamente, no parece que pueda desconocerse con razón que dichos proyectos de ley no hubieran caducado el 01-3-2007, de conformidad a lo preceptuado en el artículo 2° de la Ley N° 6848, del 27-10-1997, que expresamente dispone: “Los proyectos de ley que el Poder Ejecutivo devuelva observados y que la Legislatura no insista en los términos del artículo 69 (hoy 74) de la Constitución de la Provincia, se tendrán por caducados el 1° de abril del año parlamentario siguiente al de aquel en que se produjo el veto”.
No resiste el menor análisis la posición de la demandada de atenerse a la literalidad del artículo trascripto en lo que concierne a la fecha de caducidad allí explicitada (01-4-) de los proyectos de ley vetados por el Poder Ejecutivo, ignorando de esta forma la real y efectiva voluntad del legislador que al asumir como una necesidad insoslayable que el proceso formativo de la ley no debía prolongarse indefinidamente o sine die, entendió que la vigencia de los proyectos de ley que habían sido vetados por el Poder Ejecutivo no podía ir más allá de la fecha de inicio del año parlamentario siguiente al de aquel en que se verificó el veto. El hecho que en el mencionado artículo se consignara al 1° de abril como fecha tope para la caducidad de los proyectos de marras, obedeció a la simple contingencia temporal que la sanción de la Ley N° 6846 se produjo en el año 1997, cuando se encontraba en vigencia la constitución de 1990 que en su artículo 48 determinaba como fecha de iniciación del nuevo año parlamentario al 1° de abril de cada año. De modo que al adelantarse en la constitución del 2006 el inicio del período ordinario de sesiones al 1° de marzo del año en curso (cfr. artículo 52), lo propio corresponde hacer con la fecha fijada en el artículo 2° de la Ley N° 6846, en mérito a que la intención de su autor fue, indudablemente, hacer coincidir el plazo de caducidad respectivo con la fecha de comienzo del año parlamentario en curso, es decir, a partir de la vigencia de la constitución de 2006, con el 1° de marzo de cada año.
En mérito a todas las consideraciones hasta aquí efectuadas, concluyo que el Poder Legislativo, en el caso de autos, utilizó correctamente la vía del artículo 75 de la carta magna local, por lo que el Poder Ejecutivo no estaba constitucionalmente autorizado a vetar nuevamente las leyes sancionadas por segunda vez por la Legislatura en la sesión ordinaria del 12-3-2007, sino que, por el contrario, debió promulgarlas.
Por lo expuesto, corresponde hacer lugar parcialmente a la demanda y, consecuentemente: a) DECLARAR que por medio de los Decretos N° 834/14-MGyJ-, del 19-3-2007; 835/14-MGyJ-, del 19-3-2007; 836/3-ME-, del 19-3-2007; 833/21-MSP-, del 19-3-2007; y 837/1, del 19-3-2007, el Poder Ejecutivo vetó total o parcialmente, según el caso, las leyes sancionadas por la Legislatura en la sesión ordinaria del 12-3-2007; b) DECLARAR que las referidas leyes fueron sancionados regularmente por el Poder Legislativo con la mayoría requerida y en el año “parlamentario” siguiente a la primera sanción, en un todo de acuerdo a las previsiones del artículo 75 de la constitución de la provincia, correctamente interpretadas y aplicables al caso de autos.
IV.- Atento al resultado a que se arriba, las peculiares circunstancias de la causa y complejidad de las cuestiones debatidas, las costas se imponen por el orden causado (CPCCT, artículo 106 inciso 1º).
HÁGASE SABER.
RENÉ MARIO GOANE
ANTE MÍ:
SEGUNDO GUILLERMO GABAR
JRM
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