Fallo de la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo de Mar del Plata, Provincia de Buenos Aires:

18-11-2008 Cámara Contencioso Administrativa de Mar del Plata. Empleado público municipal – Remuneración.-

En la Ciudad de Mar del Plata, a los 4 días del mes de noviembre del año dos mil ocho, reunida la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en dicha ciudad, en Acuerdo Ordinario, para pronunciar sentencia en la causa G-295-BB1 “ORDORICA EDGARDO JESUS c. MUNICIPALIDAD DE CORONEL DE MARINA LEONARDO ROSALES s. PRETENSION RESTABLECIMIENTO O RECONOCIMIENTO DE DERECHO”, con arreglo al sorteo de ley cuyo orden de votación resulta: señores Jueces doctores Riccitelli y Sardo, y considerando los siguientes:
ANTECEDENTES
I. El titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 1 del Depto. Judicial de Bahía Blanca dictó sentencia haciendo lugar parcialmente a la demanda promovida por el Sr. Edgardo Jesús Ordorica contra la Municipalidad de Coronel de Marina Leonardo Rosales, declarando: a) la anulación del Decreto n° 201/05; y b) el restablecimiento del derecho del actor al cobro de la compensación por bloqueo de título establecida en el Decreto n° 349/96, a partir de la fecha de interposición del reclamo en sede administrativa. Asimismo, difirió la determinación del monto de condena para la etapa de ejecución de sentencia e impuso las costas del proceso en el orden causado (fs. 373/377).
II. La Municipalidad demandada interpuso recurso de apelación fundado contra dicho pronunciamiento (fs. 381/386), el que fue replicado por la actora a fs. 390/391.
III. Declarada la admisibilidad formal del recurso deducido (v. fs. 401/402), y puestos los autos al Acuerdo para sentencia, corresponde plantear la siguiente
CUESTION
¿Es fundado el recurso de apelación interpuesto por la demandada?
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Riccitelli dijo:
I.1. El titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 1 del Depto. Judicial de Bahía Blanca dictó sentencia haciendo lugar parcialmente a la demanda promovida por el Sr. Edgardo Jesús Ordorica contra la Municipalidad de Coronel de Marina Leonardo Rosales, declarando: a) la anulación del Decreto n° 201/05; y b) el restablecimiento del derecho del actor al cobro de la compensación por bloqueo de título establecida en el Decreto N° 349/96, a partir de la fecha de interposición del reclamo en sede administrativa. Asimismo, difirió la determinación del monto de condena para la etapa de ejecución de sentencia e impuso las costas del proceso en el orden causado.
Sostuvo que el marco normativo de referencia a los efectos de resolver la pretensión anulatoria incoada estaba dado por el art. 179 inc. 2° del Decreto ley 6769/58 y el art. 36 del Decreto municipal n° 349/96.
Agregó que si bien ambas partes coincidían en cuanto a la situación de inhabilidad legal del Sr. Ordorica, el municipio demandado planteaba que el reconocimiento de la bonificación pretendida no resultaba viable en tanto la restricción no podría reputarse como “total”.
Luego de analizar los informes elaborados por el Colegio de Ingenieros de la Provincia de Buenos Aires y las restantes pruebas colectadas en la causa, remarcó que la cuestión no debía centrarse en determinar el alcance del vocablo “total” que en el Decreto n° 349/96 calificaba a la inhabilitación o bloqueo del título profesional, sino que debía ponderarse si tal impedimento importaba una restricción al libre ejercicio profesional del afectado.
Con sustento en citas jurisprudenciales, afirmó que la inhabilitación profesional que daba origen a la compensación podía resultar tanto de una restricción total como parcial, y que para fijar su procedencia debía merituarse el marco dentro del cual la limitación acaecía.
Puntualizó que el Sr. Ordorica sufría la imposibilidad de ejercer la profesión de Ingeniero en el ámbito del Distrito de Coronel Rosales como consecuencia del desempeño de una función pública en el municipio, por lo que se encontraba claramente afectado de una inhabilitación legal que debía entenderse como total, máxime si se sopesaba que tiene su residencia en el lugar y que allí ha ejercido casi con exclusividad su profesión.
Remarcó que de admitirse la interpretación planteada por la demandada se estaría desnaturalizando la normativa municipal aplicable al caso, por lo que correspondía anular los actos administrativos impugnados por encontrarse afectados de vicios en la causa.
En relación a la pretensión de restablecimiento del derecho, sostuvo que correspondía admitir el pago de la bonificación por bloqueo de título equivalente a un cincuenta por ciento (50%) del sueldo básico.
El pago de las sumas adeudadas debía computarse, a su juicio, desde el 3 de marzo de 2004 por ser éste el momento en que el actor había interpuesto su reclamo administrativo. No correspondía, según su criterio, reconocer el pago de sumas retroactivas desde el 3 de marzo de 1999 –como pretendía el actor- sin incurrir en violación del principio de congruencia.
Concluyó –entonces- que asistía derecho al Sr. Ordorica a percibir el adicional por bloqueo de título previsto por el art. 349/96 a partir del 3 de marzo de 2004, con más sus intereses a la tasa que aplica el Banco de la Provincia de Buenos Aires en sus operaciones de depósito a plazo fijo desde la fecha de cada devengamiento y hasta el efectivo pago. 2. En el escrito recursivo el municipio apelante se agravia del pronunciamiento por considerarlo no ajustado a derecho y peticiona se lo revoque en todos sus términos.
Luego de efectuar una pormenorizada exposición de los antecedentes de la causa, considera ineficaz la apreciación del a quo cuando señala errado sostener que el Decreto municipal n° 349/96 reglamente la ley n° 11.757, desde que si bien es cierto que aquél resulta ser una norma local y no un decreto reglamentario que hubiera dictado la Provincia, esa norma reconoce su origen y objeto en el ámbito de la Administración municipal y fue dictada con el fin de reglamentar localmente el estatuto del personal de las municipalidades.
Imputa absurdo al razonamiento del a quo por quebrantar las reglas de la lógica y apartarse de los precedentes del Tribunal Superior Provincial que la propia sentencia cita e interpreta de un modo singular.
Puntualiza que el agente Ordorica no se encuentra comprendido en la situación de inhabilidad legal contenida en la norma municipal desde que no sólo tiene a su cargo una cantidad innumerable de obras privadas en el distrito de Coronel Rosales, sino que además cumple funciones como Inspector de Obras Públicas sin competencia en el control y la visación de planos que él mismo pudiera presentar en el municipio.
Agrega que la visación y control de los planos de las obras privadas está a cargo de la Subdirectora de Catastro y Planeamiento que, a diferencia del Sr. Ordorica, percibe el adicional por bloqueo de título justamente por no ejercer ningún tipo de actividad en el ámbito privado.
Entiende además que la circunstancia merituada en la sentencia en cuanto al tiempo que el agente debe dedicarle al cargo público no le otorga derecho alguno al Sr. Ordorica, en tanto éste tiene asumido que su horario laboral se extiende de 7:00 a 13:00 horas exclusivamente, marcando diariamente tarjeta de control en dicho horario.
Puntualiza que ningún impedimento existe para que el actor ejerza libremente su profesión, dado que el cargo que ostenta el Sr. Ordorica no lo inhabilita ni en el distrito de Coronel Rosales y mucho menos en los restantes ámbitos de la Provincia de Buenos Aires.
Concluye que si el Colegio de Ingenieros le impide ejercer su profesión en el ámbito territorial municipal, es ante tal órgano donde debería dirigir el reclamo resarcitorio.
3. Al contestar el traslado conferido el actor peticiona se confirme la sentencia de fecha 11-IX-2007.
Considera acertado el razonamiento efectuado por el a quo en cuanto interpreta que el bloqueo de título fue total dentro del ámbito de Coronel Rosales.
Sostiene que las afirmaciones que porta la pieza recursiva se oponen con las manifestaciones vertidas por la Administración en el marco del procedimiento administrativo, donde se reconoce expresamente que no puede ejercer sus incumbencias profesionales en el ámbito del Partido de Coronel Rosales, ni firmar planos, viéndose impedido de realizar aportes jubilatorios, salvo que los efectúe de su peculio personal.
Además –agrega- expresamente se reconoció en instancia administrativa que era el único profesional de la ingeniería en el municipio con competencia para realizar inspecciones, informes, y análisis de cálculo de obras, por lo cual, no podría válidamente el recurrente apartarse de sus propias manifestaciones para fundar el memorial de agravios.
II. El recurso debe prosperar.
1. El núcleo del debate se centra en determinar si el accionante reúne o no los requisitos para percibir el adicional por bloqueo de título reglado en el Decreto n° 349/96 en razón del desempeño del cargo de Jefe de Departamento de Obras Públicas en la Municipalidad de Coronel de Marina Leonardo Rosales.
Para ello, deviene necesario efectuar una reseña de la normativa aplicable a fin de desentrañar la cuestión traída a esta alzada.
El Decreto ley 6769/58 establece en el art. 179 segunda parte que: “No podrán asimismo ser Auxiliares del Intendente los profesionales, técnicos y gestores que directa o indirectamente desarrollen dentro del partido actividad privada que requiera resolución municipal. A aquellos que se encuentren en esa situación a la fecha de la puesta en vigencia de la presente ley, les será bloqueada la matrícula del ámbito municipal, quedando facultadas las municipalidades para establecer compensaciones a los salarios de los agentes comprendidos”.
A su vez, el Decreto n° 349/96 estableció en su art. 36 que: “Los profesionales matriculados que, como consecuencia del cumplimiento de las tareas inherentes al cargo, sufran inhabilitación legal, mediante el bloqueo total del título, percibirán esta bonificación que se fija en un cincuenta por ciento (50%) del sueldo básico del agente, siendo incompatible su percepción con la prevista en el Art. 19 inc. b. de la ley 11.757 (Adicional por dedicación exclusiva)”.
2. El Superior Tribunal Provincial, al pronunciarse sobre la naturaleza del adicional, sostuvo que el bloqueo de título constituye una compensación por la pérdida total o parcial del ejercicio profesional que alcanza por igual a todos aquellos agentes que se vean impedidos de ejercer libremente su actividad profesional en forma particular atento las incompatibilidades que pudieran originarse por la oposición de intereses del empleado público con los propios de la Administración que siempre deben prevalecer (cfr. doct. S.C.B.A. causa B. 52.991 “Ayllon”, sent. de 2-VI-1992).
Tal inhabilidad reviste carácter de legal desde que para gozar del adicional, el agente debe encontrarse expresamente inhabilitado por la normativa pertinente para ejercer libremente su profesión (cfr. doct. S.C.B.A. causa “Sarno”, sent. de 16-II-2000).
3. En tal contexto, se observa que el Sr. Ordorica, en razón de la relación de empleo público que lo une con la Municipalidad de Coronel de Marina Leonardo Rosales, se encuentra inhabilitado para ejercer la actividad profesional de Ingeniero en el ámbito del citado Municipio de Coronel Rosales en razón de lo dispuesto por la Resolución n° 699/01 del Consejo Superior del Colegio de Ingenieros de la Provincia de Buenos Aires que reza: “El Colegio de Ingenieros de la Provincia de Buenos Aires no visará la documentación técnica presentada por los matriculados que se desempeñen en relación de dependencia con el Departamento Ejecutivo del Municipio en el cual deben efectuar una actividad profesional que requiera resolución y/o aprobación de dicha Comuna”.
Tal circunstancia, permite tener por cierto que respecto del Sr. Ordorica se proyecta una inhabilitación normativa que opera como valladar para que ejerza su profesión de Ingeniero de la referida comuna con la que se encuentra vinculado por una relación de empleo público.
Empero, ello no lleva sin más a hacerlo acreedor de la mentada bonificación, en tanto el artículo 36 del Decreto N° 349/96 estipula como condición para su procedencia que el bloqueo del título que sufra el agente municipal como consecuencia de su cargo resulte “total”. La norma demanda que el agente –profesional matriculado- se encuentre expresamente inhabilitado para ejercer libremente su actividad profesional como consecuencia del cumplimiento de las tareas inherentes al cargo público que ostenta y en tanto ese bloqueo de título resulte total.
Determinar entonces el alcance que debe asignársele al mentado “bloqueo total de título” deviene esencial, en tanto según cuál sea la respuesta al interrogante, diversa será la suerte de la pretensión del actor.
4. En ese lineamiento, estimo que asiste razón a la Municipalidad apelante cuando afirma que no se encuentran reunidos los recaudos legalmente exigidos para la procedencia de la bonificación.
Como se desprende del informe elaborado por el Colegio de Ingenieros de la Provincia de Buenos Aires –v. fs. 360- la inhabilidad que pesa sobre el Ingeniero Ordorica se encuentra circunscripta únicamente al ámbito geográfico de la Municipalidad de Coronel de Marina Leonardo Rosales, lo que permite inferir que la inhabilitación legal que pesa sobre el actor dista de ser total al posibilitársele ejercer la Ingeniería en todo el resto del territorio provincial.
Ello no es un dato menor. Repárese que el grado de afectación de las incumbencias profesionales del actor ni cercanamente se asemeja a un supuesto de incompatibilidad absoluta como el reglado por el art. 3 inciso d) de la ley 5177 respecto de los abogados que fueren empleados judiciales, quienes tienen vedado todo ejercicio profesional (exceptuado el supuesto del art. 5 de la mentada ley) por el hecho de estar vinculado por una relación de empleo con el Poder Judicial. Y esa incompatibilidad absoluta se extiende más allá de la jurisdicción territorial del órgano judicial donde el abogado empleado se desempeña, alcanzando una proyección provincial y hasta nacional, a tenor de lo dispuesto en los ordenamientos federal y provincial en la materia.
Ningún argumento de los traídos por el actor autoriza a apartarse de la clara previsión del decreto n° 349/96 que exige como condición para la procedencia de la bonificación la existencia de un “bloqueo total de título”, en tanto constituye elemental regla hermenéutica que cuando el texto de la ley es claro y expreso no cabe prescindir de sus términos, correspondiendo aplicarlo estrictamente y en el sentido que resulta de su propio contenido (cfr. doct. S.C.B.A. Causas Ac. 69.271 “Jockey Club de la Provincia de Buenos Aires”, sent. de 29-II-2000; Ac. 84.418 “A.S.”, sent. de 19-VI-2002; Ac. 94.535 “Schenone”, sent. de 22-III-2006).
Que el actor tuviera su domicilio en el Partido del municipio demandado y tal ámbito geográfico resulte el lugar de su actividad cotidiana no alcanza para justificar el apartamiento del texto normativo que aquí se interpreta, ya que no se observa cómo las mentadas circunstancias resulten impedimento insalvable para ejercer la actividad más allá del ámbito municipal donde opera la restricción normativa.
El hecho que el Decreto n° 349/96 excluya las inhabilidades parciales como causal para que el agente municipal resulte acreedor de la bonificación por bloqueo de título importa la concreción de un sistema limitado que, más allá de su acierto o conveniencia, constituye una materia específica de política legislativa que excede los límites de la jurisdicción (cfr. doct. S.C.B.A. causas B. 53.756 “Ruggieri” sent. de 3-III-1998; B. 56.147 “Mallea”, sent. de 11-X-2000).
Por ello, atento que la validez o nulidad de los actos administrativos debe juzgarse a la luz de las disposiciones vigentes al momento de su dictado (cfr. doct. S.C.B.A. causa B. 57.347 “Mannino”, sent. de 29-II-2000), ningún vicio o defecto aparece con entidad como para turbar los efectos del Decreto municipal N° 201/05, por lo que corresponde desestimar el planteo anulatorio articulado por el Sr. Ordorica.
III. Si lo expuesto es compartido, habré de proponer al Acuerdo la revocación de lo resuelto por el Juez de grado con sustento en los argumentos brindados supra y el consecuente rechazo de la demanda. Las costas de ambas instancias deberían imponerse en el orden causado (arts. 51, 59, 77 y ccdtes. C.P.C.A.; art. 274 del C.P.C.C.).
Voto por la afirmativa.
La señora Juez doctora Sardo por idénticos fundamentos a los brindados por el Dr. Riccitelli, vota la misma cuestión planteada por la afirmativa.
De conformidad a los votos precedentes, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en Mar del Plata, dicta la siguiente
SENTENCIA
1. Hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la Municipalidad de Coronel de Marina Leonardo Rosales, revocando la sentencia apelada y rechazando, en consecuencia, la acción interpuesta (art. 59 C.P.C.A). Costas de ambas instancias en el orden causado (arts. 51 C.P.C.A. y 274 del C.P.C.C.).
2. Diferir la regulación de honorarios para su oportunidad (art. 31 decreto ley 8904/77).
Regístrese, notifíquese y devuélvanse las actuaciones al juzgado de origen. Fdo: Elio Horacio Riccitelli – Adriana M. Sardo – María Gabriela Ruffa, Secretaria